Fondo ed inserimento risparmi anno 2011 -la Corte Piemonte

Poiche' in sede di contrattazione decentrata l'inserimento dei risparmi del fondo 2011 nel 2012avrebbe superato il limite 2010 il segretario del mio ente Livio Sigot ha predisposto una richiesta di parere specifico alla Corte Piemonte .
Quando perverra' la risposta provvedero' a pubblicarla .

Riporto il testo .


Oggetto: Richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131. “Economie anni precedenti fondo salario accessorio e limite ex art. 9 comma 2-bis del DL 78/2010”.

Lo scrivente Comune si rivolge a Codesta Sezione, per tramite del Consiglio delle Autonomie locali del Piemonte, per formulare, ai sensi della norma in oggetto, il seguente quesito di ordine generale:
Quesito
L’art. 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2010 e s.m.i. dispone: A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’ articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio.
L’art. 17, comma 5, del Ccnl. Enti locali 1/4/1999 stabilisce invece che: “Le somme non utilizzate o non attribuite con riferimento alle finalità del corrispondente esercizio finanziario sono portate in aumento delle risorse dell'anno successivo”.
Il Comune potrebbe, nell’anno 2011, aver realizzato “economie” sul fondo per il salario accessorio (ad esempio perché le somme destinate nel contratto aziendale per istituti continuativi per l'organizzazione, come le varie indennità di turno, reperibilità, maneggio valori, non sono state del tutto utilizzate). Naturalmente queste somme, comprese nel totale del Fondo 2011, già rispettavano il limite del corrispondente importo dell’anno 2010.
Si vorrebbe sapere se queste economie derivanti dal Fondo 2011 sono utilizzabili in incremento al fondo disponibile per il salario accessorio del contratto integrativo 2012.
In materia questo Comune ha trovato, a livello interpretativo, tesi contrastanti:
A favore della utilizzabilità delle economie:
• Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Puglia, parere 21 luglio 2011, n. 58, secondo il quale le economie di gestione derivanti dall'anno precedente non si computano nel calcolo del tetto massimo del fondo delle risorse decentrate. Alla luce di tale impostazione sarebbe dunque possibile che il totale delle risorse decentrate del 2012 risulti in cifra assoluta superiore a quello del 2011, se lo sforamento derivi dall'applicazione dei residui dell'anno 2011.
• Ragioneria Generale dello Stato circolare n. 16 del 2.5.2012, sul Conto annuale 2011, a pag. 130, dove si legge, a proposito degli istituti non soggetti al vincolo del rispetto dell’art. 9 comma 2-bis: “Non rilevano infine, ai fini del rispetto del limite 2010, le eventuali risorse non utilizzate del fondo anno precedente e rinviate all’anno successivo (laddove contrattualmente previsto) in quanto le stesse non rappresentano un incremento del fondo ma un mero trasferimento temporale di spesa di somme già certificate.”
Contro la utilizzabilità delle economie:
• Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia, n. 609 del 17.11.2011, che considera come l’articolo 9, comma 2-bis vada letto alla luce della pronunzia 51/CONTR/11 resa dalle Sezioni riunite in sede di controllo e depositata in segreteria il 4 ottobre 2011. Si legge nella deliberazione che “Rispetto a tali esigenze, la misura di contenimento deve reputarsi applicabile, quindi, sinanco laddove l’ente disponga di risorse aggiuntive, derivanti ad esempio da incrementi di entrata ovvero da riporto di erogazioni di risorse non effettuate negli anni precedenti”.
A giudizio dello scrivente Comune apparirebbero più convincenti le tesi e le argomentazioni svolte dalla Sezione Puglia, poi più sinteticamente riprese dalla Ragioneria Generale dello Stato.

riporto autorevole parere nel merito:

Residui delle risorse contrattuali, ennesima bagarre della Corte dei conti
Luigi Oliveri


C’era da aspettarsi l’ennesimo contrasto lacerante tra le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, in merito alla sorte delle somme del fondo della contrattazione decentrata residuate l’anno precedente, in rapporto alle disposizioni dell’articolo 9, comma 2-bis, della legge 122/2010.
Puntualmente esso si è verificato. Ed altrettanto prevedibile era l’atteggiamento estremamente restrittivo della Sezione Lombardia, in rapporto alle altre.
Sulla questione si era già pronunciata tempo addietro la Sezione regionale di controllo della Puglia, col parere 21 luglio 2011, n. 58, secondo il quale le economie di gestione derivanti dall'anno precedente non si computano nel calcolo del tetto massimo del fondo delle risorse decentrate. Alla luce di tale impostazione è dunque possibile che il totale delle risorse decentrate del 2011 risulti in cifra assoluta superiore a quello del 2010, se lo sforamento derivi dall'applicazione dei residui dell'anno 2010.
Il parere della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Puglia apre spazi agli enti locali per il computo delle risorse decentrate, sulla base di un'interpretazione estensiva della previsione contenuta nell'articolo 9, comma 2-bis, della legge 122/2010. Essa, come noto, ha disposto il cosiddetto congelamento al tetto massimo del 2010 dell'ammontare delle risorse destinate alla contrattazione decentrata a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013. In più, impone la riduzione proporzionale alla diminuzione del personale in servizio.
La norma è sin troppo sommaria e laconica. Da un lato non considera che le risorse destinate al salario accessorio sono di due tipi, stabili e variabili e non fornisce la minima indicazione su come il congelamento debba operare. In termini generali, si può ritenere che il congelamento debba prioritariamente impedire la crescita delle risorse variabili, che in quanto tali sono destinate a finanziare voci di salario del tutto accessorie ed eventuali, così da fare salve le risorse che finanziano, invece, istituti fissi e continuativi facenti parte del trattamento fondamentale individuale (progressioni orizzontali, indennità di comparto, indennità di anzianità e alcune voci peculiari per alcune categorie), ed istituti fissi accessori al salario individuale ma continuativi per l'organizzazione, come le varie indennità di turno, reperibilità, maneggio valori, rischio, disagio e responsabilità di varia natura.
Per altro verso, l'articolo 9, comma 2-bis, non considera che alcune delle risorse variabili sono finanziate da veri e propri giri contabili: è il problema ancora irrisolto (o sommariamente risolto dalla deliberazione 51/2011 delle Sezioni Riunite) della necessità di conteggiare o meno gli incentivi per la progettazione o per il recupero dell'Ici o per l'attività degli avvocati.
La medesima incertezza avvolge il problema concernente le economie della gestione del fondo.
Il dilemma si pone perché esiste una norma contrattuale che prevede espressamente il riutilizzo delle somme del fondo della contrattazione collettiva decentrata l’anno successivo. Si tratta dell'articolo 17, comma 5, del Ccnl. 1/4/1999 il quale stabilisce: “Le somme non utilizzate o non attribuite con riferimento alle finalità del corrispondente esercizio finanziario sono portate in aumento delle risorse dell'anno successivo”.
In effetti, assenze per aspettative prolungate, cessazioni dal servizio, mancata erogazione di parte degli incentivi per la produttività possono comportare risparmi di gestione sulle voci di spesa finanziate dal fondo. Poiché, però, si tratta di risorse a destinazione vincolata, cioè finalizzate solo a remunerare il personale e, dunque, non utilizzabili dagli enti ad altro titolo, il contratto collettivo del 1999 ha imposto agli enti di incrementare le risorse dell'anno successivo, in modo che non vadano perdute.
I residui dell'anno precedente, avendo natura del tutto eventuale e variabile, vanno a incrementare la parte variabile del fondo e finanziano istituti a loro volta variabili, come la produttività. L'applicazione dell'articolo 17, comma 5, del Ccnl 1/4/1999 potrebbe determinare lo
sforamento del tetto del 2010, se i risparmi dell'anno precedenti fossero per qualsiasi causa piuttosto consistenti.
Secondo la sezione Puglia occorre accogliere la tesi alla luce della quale dal tetto 2010 occorre escludere i residui venutisi a determinare negli anni precedenti. Spiega la sezione che il legislatore, quando ha voluto ancorare le risorse decentrate al “corrispondente importo dell'anno 2010”, ha preso in considerazione “un parametro certo”, da “intendersi depurato da ogni aggiunta derivante da residui degli anni pregressi”. Sicché, secondo il parere della Sezione Puglia “residui 2009, dunque, non potranno essere computati nel calcolo del tetto 2010; ragionando nella medesima direzione, dunque, anche i residui del 2010, da riportare nel 2011, non dovranno essere considerati”.
Diametralmente opposto è il pensiero espresso, invece, dalla Sezione Lombardia, che non smentisce il suo approccio restrittivo e “problematico” nei confronti dell’articolo 9 della legge 122/2010.
Con la deliberazione n. 609 del 17.11.2011 la Sezione ha tratto conclusioni totalmente diverse. Il parere trae la sua base dalle recenti indicazioni delle Sezioni riunite e considera che l’articolo 9, comma 2-bis va letto alla luce della “recente giurisprudenza (cfr la pronunzia 51/CONTR/11resa dalle Sezioni riunite in sede di controllo, depositata in segreteria il 4 ottobre 2011) che ha sottolineato come la disposizione de qua rappresenti una norma, di portata generale ed inderogabile, volta a delimitare le risorse utilizzabili ai fini della remunerazione del personale”.
E’ noto come, in realtà, la citata pronuncia delle Sezioni Riunite sia viziata da una contraddizione insanabile, perché nel considerare il tetto del fondo 2010 norma appunto inderogabile, ne permette il superamento limitatamente ai compensi per progettisti ed avvocati. Ciò, secondo il parere della Sezione Lombardia, perché la natura imperativa del precetto contenuto nell’articolo 9. comma 2-bis “imporrebbe quindi di ritenere che siano eccettuate dal divieto, in base ad una interpretazione teleologica, le sole risorse destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che in caso contrario potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti”. Facile osservare che tale ultima considerazione è un ennesimo esempio di “parere creativo”, posto non tanto ad interpretare il diritto, quanto a crearlo ex novo. Infatti, non si ha alcun modo di trarre dall’articolo 9, comma 2-bis, la supposta interpretazione teleologica che escluderebbe dal computo gli incentivi per progettisti ed avvocati, sulla base della circostanza che le prestazioni da essi rese potrebbero essere altrimenti acquisite mediante outsourcing. Di questo l’articolo 9, comma 2-bis, proprio non parla, né offre spunti per giungere a tale conclusione.
La Sezione Lombardia condivide del parere 51/2011 delle Sezioni Riunite anche l’altro passaggio del tutto non ricavabile dal testo dell’articolo 9, comma 2-bis, secondo il quale non sono ammessi incrementi al tetto 2010 per spese attribuibili in via indifferenziata a tutto il personale.
Anche in questo caso, la valutazione della magistratura contabile appare eccessivamente preoccupata di enfatizzare prudenze contabili, estranee alla lettera della norma. Non si considera, infatti, che l’attribuzione indifferenziata al personale è solo e soltanto frutto di una patologica gestione delle risorse. Ma, la patologia non dovrebbe assurgere a regola generale o pietra di paragone per dettare criteri operativi ed interpretativi delle norme. La patologia va individuata e sanzionata, oppure prevenuta con i controlli preventivi, masochisticamente aboliti anni addietro. Bisogna, simmetricamente, lasciare spazio alla funzione di amministrazine attiva di esplicarsi: il rischio, altrimenti, è che se la patologia assurge a metro dell’operatività, essa, per evitare errori, si riduca all’immobilismo più totale. Ma, se è vero che solo chi “fa” sbaglia, spesso molto più erroneo è il “non fare nulla”.
Sta di fatto che secondo la Sezione Lombardia la limitazione finanziaria di cui all’articolo 9, comma 2-bis, “investe anche le maggiori prestazioni lavorative o il maggior impegno professionale delle risorse umane in servizio, i cui maggiori oneri sono coperti dalle risorse decentrate di parte variabile. […] Sempre nell’ottica dei congelamenti retributivi comminati dal D.L. n. 78 del 2010, infatti, si ribadisce che la ratio della norma deve essere individuata nella cristallizzazione della
dinamica retributiva del pubblico impiego (incluse le risorse per il trattamento accessorio) al fine di contenere la spesa pubblica per esigenze di stabilità economico-finanziaria del Paese. Rispetto a tali esigenze, la misura di contenimento deve reputarsi applicabile, quindi, sinanco laddove l’ente disponga di risorse aggiuntive, derivanti ad esempio da incrementi di entrata ovvero da riporto di erogazioni di risorse non effettuate negli anni precedenti (come nel caso prospettato dal Comune di Mozzanica)”.
Il ragionamento proposto dalla Sezione Lombardia non persuade perché tutto improntato alla ricerca di una ratio legis desumibile da un’inespressa volontà del legislatore. Il parere della Sezione Puglia si lascia preferire perché spiega la non computabilità delle economie degli anni precedenti sulla base di corretti ragionamenti contabili: le somme a residui non possono essere considerate ai fini della costituzione del fondo, perché frutto del caso (cioè del buon funzionamento del sistema selettivo di attribuzione del salario accessorio) e perché, comunque, dotate di un vincolo di destinazione, per nulla eliminato o inciso dall’articolo 9, comma 2-bis, il quale indubbiamente si riferisce ad un aggregato “certo”, come correttamente ritiene la Sezione Puglia.
I residui degli anni precedenti renderebbero tale aggregato del tutto incerto ed ingiustificabile il suo computo. L’esempio è semplicissimo. Se nel 2009 per una ragione o un’altra si fossero determinati in un dato ente forti economie, il fondo 2010 di questo beneficerebbe di un tetto molto più alto del trend normale, per una mera casualità. E per il successivo triennio, in modo assolutamente ingiustificato l’ente potrebbe partire da un tetto iniziale di computo irragionevolmente giustificato dall’evento casuale dei forti risparmi del 2009. L’inverso si determinerebbe nel caso, invece, di un 2009 con basse economie sul fondo.
L’irrazionalità delle conseguenze sono un segno molto chiaro dell’altrettanto discutibile razionalità della tesi secondo la quale i residui debbono essere computati nel calcolo e non possono essere portati ad incremento del tetto, di anno in anno.
Ma, vi sono ragioni giuridiche ancora più forti ed evidenti. L’interpretazione teleologica suggerita dalla Sezione Lombardia è suggestiva: in tempi di ristrettezze finanziarie, appare corretto e, in qualche modo, etico e non criticabile chi invita al risparmio. Tendenzialmente, allora, l’articolo 9, comma 2-bis, potrebbe considerarsi idoneo a dettare un regime di restrizione delle risorse decentrate.
Sta di fatto, però, che la norma parla di contenimento della dinamica retributiva. Ma, essa, può solo essere frutto di una crescita tendenziale e stabile della spesa di personale, considerando che la retribuzione che radica e mette a regime incrementi di spesa è quella fissa, non quella variabile. Che, in quanto tale, varia di anno in anno nell’importo complessivo nell’ambito del fonso, e nell’importo individualmente spettante al singolo dipendente.
La retribuzione variabile non è parte della dinamica retributiva. Il suo contenimento non garantisce risparmi certi ed a regime.
Il ragionamento della Sezione Lombardia si presta a pericolosi, ma facili, aggiramenti, mediante l’impiego disinvolto dell’articolo 15, commi 2 e 5, del Ccnl 1.4.1999 o dell’articolo 16, commi 4 e 5 della legge 111/2011, per compensare la mancata applicazione delle somme residue dell’anno precedente.
Mentre gli aggiramenti sono una patologia, l’applicazione dell’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999, in quanto discendente da una “regola” giuridica è un titolo lecito e non causativo né di danno, né di responsabilità. Andrebbe perseguito ogni strumento per garantire legittimità dell’agire, non l’opposto.
In ogni caso, la fonte legge, per il caso specifico, pare non avere legittimazione a incidere negativamente sulla contrattazione e, dunque, meno ancora le interpretazioni normative, sia pur provenienti da fonte autorevole qual è la Corte dei conti (che, comunque, agisce in modo perplesso, come dimostra il contrasto tra le sezioni Puglia e Lombardia).
Occorre considerare che l’articolo 45 del d.lgs 165/2001, come novellato dal d.lgs 150/2009, norma che ha fortemente limitato gli spazi alla contrattazione, al comma 1 dispone: “Il trattamento
economico fondamentale ed accessorio fatto salvo quanto previsto all'articolo 40, commi 3-ter e 3-quater, e all'articolo 47-bis, comma 1, è definito dai contratti collettivi”.
La determinazione, dunque, del trattamento economico è pertinenza della contrattazione collettiva nazionale e non della legge. Essa può lecitamente prevedere limiti alla contrattazione, come con l’articolo 9 della legge 122/2010, ma la disciplina del trattamento e del fondo è materia contrattuale.
L’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999, in assenza di nuova contrattazione nazionale collettiva, è pertanto norma perfettamente legittimata a dettare regole sull’utilizzo del trattamento accessorio.
Proprio l’analisi del ruolo della contrattazione collettiva nazionale traccia una profondissima differenza tra risorse che le amministrazioni possono portare in aumento al fondo della contrattazione decentrata sulla base di una propria scelta discrezionale, e risorse che, invece, sono sottratte a tale discrezionalità.
Del primo gruppo fanno sicuramente parte tutte le risorse di cui alla lettera k) dell’articolo 15, comma 2, del Ccnl 1.4.1999, ivi compresi gli incentivi per progettisti ed avvocati, che secondo le Sezioni Riunite possono andare oltre il tetto del 2010. Infatti, tali incentivi sono attivati se e nella misura in cui l’ente lo ritiene.
Invece, i residui dell’anno precedente sono sottratti a scelte discrezionali. Essi debbono obbligatoriamente incrementare le risorse decentrate dell’anno successivo. Il testo dell’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999 è tranciante: “Le somme non utilizzate o non attribuite con riferimento alle finalità del corrispondente esercizio finanziario sono portate in aumento delle risorse dell’anno successivo”.
Insomma, l’incremento delle risorse variabili, pur non essendo oggetto di contrattazione, è comunque frutto di una scelta discrezionale che, oltre tutto, incide direttamente sul bilancio: infatti, l’applicazione delle regole gestionali per utilizzare le risorse implica necessariamente la decisione di destinare risorse di bilancio (anche se correlate a specifici finanziamenti) alla contrattazione, invece di applicare dette risorse ad altri fini. Al contrario, l’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999 costituisce un vincolo di destinazione. Le amministrazioni non esercitano alcuna discrezionalità e sono, invece, obbligate (si tratta di un’obbligazione contrattuale e il brocardo latino ci ricorda: pacta sunt servanda) ad applicarlo, perché è la contrattazione nazionale a disporre che i bilanci debbano per forza essere costruiti in modo che i residui delle risorse del fondo incrementino il fondo dell’anno seguente.
Non c’è, dunque, una contrattazione decentrata o una decisione amministrativa che attivi questo meccanismo.
In assenza di ciò, considerando che si tratta di un’obbligazione molto precisa, la teoria avanzata dalla Sezione Lombardia si rivela erronea e fuori dalle logiche e dal sistema di costituzione e gestione delle risorse, mentre la decisione della Puglia è rispettosa dei meccanismi indicati prima.
Il pericolo si nasconde dietro possibili nuove decisioni in sede nomofilattica delle Sezioni Riunite, posti più a mediare le posizioni opposte delle Sezioni regionali, che non a dirimere le divergenti tesi, con l’ulteriore rischio di pareri “additivi”, che creano regole nuove, non reperibili nell’ordinamento.

Premetto, non ho letto quanto sopra riportato perchè mi si incorciavano gli occhhi.



Comunque staremo a vedere. a mio avviso se le economie del 2011 ( che già soggiacevano al limite del tetto) sono riportate nel 2012 non dovrebbero rientrare nel tetto 2012 perchè già legittimate nel 2011 ( rientrando nel limite nell'anno precedente.)

non e' in tal sesno poiche' le economie 2011 se inserite a fondo 2012 superano il tetto 2010 , e di li' il problema.
In ultimo il fondo e' pari ma le economie 2011 sul 2012 sono superiori a quelle 2010 nel 2011

condivido le osservazioni sopra riportate della Corte dei Conti della Puglia. E' infatti alquanto irragionevole permettere, ad un elemento del tutto casuale, di determinare il quantum del Fondo per i prossimi anni. Temo tuttavia, in un tempo di crisi come quello attuale, altre pronunce "creative" delle Corti dei Conti in materia.
Saluti

Ottima la vostra iniziativa...sperando che la Corte dei Conti sappia dare una risposta "definitiva" e non "additiva" come dice Oliveri.

Condivido in toto l'esauriente disamina di Oliveri.

La vostra ulteriore specificazione su quanto scrive la Ragioneria Generale dello Stato nell'ambito della circolare sul Conto annuale mi sembra
la "ciliegina sulla torta" che dovrebbe far pendere la risposta in modo similare a quanto sostenuto dalla Sezione Puglia.

Condivido pienamente la motivazione "tecnica" della Ragioneria dello Stato riportata nella circolare del Conto Annuale, "....le eventuali risorse non utilizzate del fondo anno precedente e rinviate all’anno successivo (laddove contrattualmente previsto) in quanto le stesse non rappresentano un incremento del fondo ma un mero trasferimento temporale di spesa di somme già certificate".
Aspettiamo e vediamo.

Paolo Gros ha scritto:riporto autorevole parere nel merito:

Residui delle risorse contrattuali, ennesima bagarre della Corte dei conti
Luigi Oliveri


C’era da aspettarsi l’ennesimo contrasto lacerante tra le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, in merito alla sorte delle somme del fondo della contrattazione decentrata residuate l’anno precedente, in rapporto alle disposizioni dell’articolo 9, comma 2-bis, della legge 122/2010.
Puntualmente esso si è verificato. Ed altrettanto prevedibile era l’atteggiamento estremamente restrittivo della Sezione Lombardia, in rapporto alle altre.
Sulla questione si era già pronunciata tempo addietro la Sezione regionale di controllo della Puglia, col parere 21 luglio 2011, n. 58, secondo il quale le economie di gestione derivanti dall'anno precedente non si computano nel calcolo del tetto massimo del fondo delle risorse decentrate. Alla luce di tale impostazione è dunque possibile che il totale delle risorse decentrate del 2011 risulti in cifra assoluta superiore a quello del 2010, se lo sforamento derivi dall'applicazione dei residui dell'anno 2010.
Il parere della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Puglia apre spazi agli enti locali per il computo delle risorse decentrate, sulla base di un'interpretazione estensiva della previsione contenuta nell'articolo 9, comma 2-bis, della legge 122/2010. Essa, come noto, ha disposto il cosiddetto congelamento al tetto massimo del 2010 dell'ammontare delle risorse destinate alla contrattazione decentrata a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013. In più, impone la riduzione proporzionale alla diminuzione del personale in servizio.
La norma è sin troppo sommaria e laconica. Da un lato non considera che le risorse destinate al salario accessorio sono di due tipi, stabili e variabili e non fornisce la minima indicazione su come il congelamento debba operare. In termini generali, si può ritenere che il congelamento debba prioritariamente impedire la crescita delle risorse variabili, che in quanto tali sono destinate a finanziare voci di salario del tutto accessorie ed eventuali, così da fare salve le risorse che finanziano, invece, istituti fissi e continuativi facenti parte del trattamento fondamentale individuale (progressioni orizzontali, indennità di comparto, indennità di anzianità e alcune voci peculiari per alcune categorie), ed istituti fissi accessori al salario individuale ma continuativi per l'organizzazione, come le varie indennità di turno, reperibilità, maneggio valori, rischio, disagio e responsabilità di varia natura.
Per altro verso, l'articolo 9, comma 2-bis, non considera che alcune delle risorse variabili sono finanziate da veri e propri giri contabili: è il problema ancora irrisolto (o sommariamente risolto dalla deliberazione 51/2011 delle Sezioni Riunite) della necessità di conteggiare o meno gli incentivi per la progettazione o per il recupero dell'Ici o per l'attività degli avvocati.
La medesima incertezza avvolge il problema concernente le economie della gestione del fondo.
Il dilemma si pone perché esiste una norma contrattuale che prevede espressamente il riutilizzo delle somme del fondo della contrattazione collettiva decentrata l’anno successivo. Si tratta dell'articolo 17, comma 5, del Ccnl. 1/4/1999 il quale stabilisce: “Le somme non utilizzate o non attribuite con riferimento alle finalità del corrispondente esercizio finanziario sono portate in aumento delle risorse dell'anno successivo”.
In effetti, assenze per aspettative prolungate, cessazioni dal servizio, mancata erogazione di parte degli incentivi per la produttività possono comportare risparmi di gestione sulle voci di spesa finanziate dal fondo. Poiché, però, si tratta di risorse a destinazione vincolata, cioè finalizzate solo a remunerare il personale e, dunque, non utilizzabili dagli enti ad altro titolo, il contratto collettivo del 1999 ha imposto agli enti di incrementare le risorse dell'anno successivo, in modo che non vadano perdute.
I residui dell'anno precedente, avendo natura del tutto eventuale e variabile, vanno a incrementare la parte variabile del fondo e finanziano istituti a loro volta variabili, come la produttività. L'applicazione dell'articolo 17, comma 5, del Ccnl 1/4/1999 potrebbe determinare lo
sforamento del tetto del 2010, se i risparmi dell'anno precedenti fossero per qualsiasi causa piuttosto consistenti.
Secondo la sezione Puglia occorre accogliere la tesi alla luce della quale dal tetto 2010 occorre escludere i residui venutisi a determinare negli anni precedenti. Spiega la sezione che il legislatore, quando ha voluto ancorare le risorse decentrate al “corrispondente importo dell'anno 2010”, ha preso in considerazione “un parametro certo”, da “intendersi depurato da ogni aggiunta derivante da residui degli anni pregressi”. Sicché, secondo il parere della Sezione Puglia “residui 2009, dunque, non potranno essere computati nel calcolo del tetto 2010; ragionando nella medesima direzione, dunque, anche i residui del 2010, da riportare nel 2011, non dovranno essere considerati”.
Diametralmente opposto è il pensiero espresso, invece, dalla Sezione Lombardia, che non smentisce il suo approccio restrittivo e “problematico” nei confronti dell’articolo 9 della legge 122/2010.
Con la deliberazione n. 609 del 17.11.2011 la Sezione ha tratto conclusioni totalmente diverse. Il parere trae la sua base dalle recenti indicazioni delle Sezioni riunite e considera che l’articolo 9, comma 2-bis va letto alla luce della “recente giurisprudenza (cfr la pronunzia 51/CONTR/11resa dalle Sezioni riunite in sede di controllo, depositata in segreteria il 4 ottobre 2011) che ha sottolineato come la disposizione de qua rappresenti una norma, di portata generale ed inderogabile, volta a delimitare le risorse utilizzabili ai fini della remunerazione del personale”.
E’ noto come, in realtà, la citata pronuncia delle Sezioni Riunite sia viziata da una contraddizione insanabile, perché nel considerare il tetto del fondo 2010 norma appunto inderogabile, ne permette il superamento limitatamente ai compensi per progettisti ed avvocati. Ciò, secondo il parere della Sezione Lombardia, perché la natura imperativa del precetto contenuto nell’articolo 9. comma 2-bis “imporrebbe quindi di ritenere che siano eccettuate dal divieto, in base ad una interpretazione teleologica, le sole risorse destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che in caso contrario potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti”. Facile osservare che tale ultima considerazione è un ennesimo esempio di “parere creativo”, posto non tanto ad interpretare il diritto, quanto a crearlo ex novo. Infatti, non si ha alcun modo di trarre dall’articolo 9, comma 2-bis, la supposta interpretazione teleologica che escluderebbe dal computo gli incentivi per progettisti ed avvocati, sulla base della circostanza che le prestazioni da essi rese potrebbero essere altrimenti acquisite mediante outsourcing. Di questo l’articolo 9, comma 2-bis, proprio non parla, né offre spunti per giungere a tale conclusione.
La Sezione Lombardia condivide del parere 51/2011 delle Sezioni Riunite anche l’altro passaggio del tutto non ricavabile dal testo dell’articolo 9, comma 2-bis, secondo il quale non sono ammessi incrementi al tetto 2010 per spese attribuibili in via indifferenziata a tutto il personale.
Anche in questo caso, la valutazione della magistratura contabile appare eccessivamente preoccupata di enfatizzare prudenze contabili, estranee alla lettera della norma. Non si considera, infatti, che l’attribuzione indifferenziata al personale è solo e soltanto frutto di una patologica gestione delle risorse. Ma, la patologia non dovrebbe assurgere a regola generale o pietra di paragone per dettare criteri operativi ed interpretativi delle norme. La patologia va individuata e sanzionata, oppure prevenuta con i controlli preventivi, masochisticamente aboliti anni addietro. Bisogna, simmetricamente, lasciare spazio alla funzione di amministrazine attiva di esplicarsi: il rischio, altrimenti, è che se la patologia assurge a metro dell’operatività, essa, per evitare errori, si riduca all’immobilismo più totale. Ma, se è vero che solo chi “fa” sbaglia, spesso molto più erroneo è il “non fare nulla”.
Sta di fatto che secondo la Sezione Lombardia la limitazione finanziaria di cui all’articolo 9, comma 2-bis, “investe anche le maggiori prestazioni lavorative o il maggior impegno professionale delle risorse umane in servizio, i cui maggiori oneri sono coperti dalle risorse decentrate di parte variabile. […] Sempre nell’ottica dei congelamenti retributivi comminati dal D.L. n. 78 del 2010, infatti, si ribadisce che la ratio della norma deve essere individuata nella cristallizzazione della
dinamica retributiva del pubblico impiego (incluse le risorse per il trattamento accessorio) al fine di contenere la spesa pubblica per esigenze di stabilità economico-finanziaria del Paese. Rispetto a tali esigenze, la misura di contenimento deve reputarsi applicabile, quindi, sinanco laddove l’ente disponga di risorse aggiuntive, derivanti ad esempio da incrementi di entrata ovvero da riporto di erogazioni di risorse non effettuate negli anni precedenti (come nel caso prospettato dal Comune di Mozzanica)”.
Il ragionamento proposto dalla Sezione Lombardia non persuade perché tutto improntato alla ricerca di una ratio legis desumibile da un’inespressa volontà del legislatore. Il parere della Sezione Puglia si lascia preferire perché spiega la non computabilità delle economie degli anni precedenti sulla base di corretti ragionamenti contabili: le somme a residui non possono essere considerate ai fini della costituzione del fondo, perché frutto del caso (cioè del buon funzionamento del sistema selettivo di attribuzione del salario accessorio) e perché, comunque, dotate di un vincolo di destinazione, per nulla eliminato o inciso dall’articolo 9, comma 2-bis, il quale indubbiamente si riferisce ad un aggregato “certo”, come correttamente ritiene la Sezione Puglia.
I residui degli anni precedenti renderebbero tale aggregato del tutto incerto ed ingiustificabile il suo computo. L’esempio è semplicissimo. Se nel 2009 per una ragione o un’altra si fossero determinati in un dato ente forti economie, il fondo 2010 di questo beneficerebbe di un tetto molto più alto del trend normale, per una mera casualità. E per il successivo triennio, in modo assolutamente ingiustificato l’ente potrebbe partire da un tetto iniziale di computo irragionevolmente giustificato dall’evento casuale dei forti risparmi del 2009. L’inverso si determinerebbe nel caso, invece, di un 2009 con basse economie sul fondo.
L’irrazionalità delle conseguenze sono un segno molto chiaro dell’altrettanto discutibile razionalità della tesi secondo la quale i residui debbono essere computati nel calcolo e non possono essere portati ad incremento del tetto, di anno in anno.
Ma, vi sono ragioni giuridiche ancora più forti ed evidenti. L’interpretazione teleologica suggerita dalla Sezione Lombardia è suggestiva: in tempi di ristrettezze finanziarie, appare corretto e, in qualche modo, etico e non criticabile chi invita al risparmio. Tendenzialmente, allora, l’articolo 9, comma 2-bis, potrebbe considerarsi idoneo a dettare un regime di restrizione delle risorse decentrate.
Sta di fatto, però, che la norma parla di contenimento della dinamica retributiva. Ma, essa, può solo essere frutto di una crescita tendenziale e stabile della spesa di personale, considerando che la retribuzione che radica e mette a regime incrementi di spesa è quella fissa, non quella variabile. Che, in quanto tale, varia di anno in anno nell’importo complessivo nell’ambito del fonso, e nell’importo individualmente spettante al singolo dipendente.
La retribuzione variabile non è parte della dinamica retributiva. Il suo contenimento non garantisce risparmi certi ed a regime.
Il ragionamento della Sezione Lombardia si presta a pericolosi, ma facili, aggiramenti, mediante l’impiego disinvolto dell’articolo 15, commi 2 e 5, del Ccnl 1.4.1999 o dell’articolo 16, commi 4 e 5 della legge 111/2011, per compensare la mancata applicazione delle somme residue dell’anno precedente.
Mentre gli aggiramenti sono una patologia, l’applicazione dell’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999, in quanto discendente da una “regola” giuridica è un titolo lecito e non causativo né di danno, né di responsabilità. Andrebbe perseguito ogni strumento per garantire legittimità dell’agire, non l’opposto.
In ogni caso, la fonte legge, per il caso specifico, pare non avere legittimazione a incidere negativamente sulla contrattazione e, dunque, meno ancora le interpretazioni normative, sia pur provenienti da fonte autorevole qual è la Corte dei conti (che, comunque, agisce in modo perplesso, come dimostra il contrasto tra le sezioni Puglia e Lombardia).
Occorre considerare che l’articolo 45 del d.lgs 165/2001, come novellato dal d.lgs 150/2009, norma che ha fortemente limitato gli spazi alla contrattazione, al comma 1 dispone: “Il trattamento
economico fondamentale ed accessorio fatto salvo quanto previsto all'articolo 40, commi 3-ter e 3-quater, e all'articolo 47-bis, comma 1, è definito dai contratti collettivi”.
La determinazione, dunque, del trattamento economico è pertinenza della contrattazione collettiva nazionale e non della legge. Essa può lecitamente prevedere limiti alla contrattazione, come con l’articolo 9 della legge 122/2010, ma la disciplina del trattamento e del fondo è materia contrattuale.
L’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999, in assenza di nuova contrattazione nazionale collettiva, è pertanto norma perfettamente legittimata a dettare regole sull’utilizzo del trattamento accessorio.
Proprio l’analisi del ruolo della contrattazione collettiva nazionale traccia una profondissima differenza tra risorse che le amministrazioni possono portare in aumento al fondo della contrattazione decentrata sulla base di una propria scelta discrezionale, e risorse che, invece, sono sottratte a tale discrezionalità.
Del primo gruppo fanno sicuramente parte tutte le risorse di cui alla lettera k) dell’articolo 15, comma 2, del Ccnl 1.4.1999, ivi compresi gli incentivi per progettisti ed avvocati, che secondo le Sezioni Riunite possono andare oltre il tetto del 2010. Infatti, tali incentivi sono attivati se e nella misura in cui l’ente lo ritiene.
Invece, i residui dell’anno precedente sono sottratti a scelte discrezionali. Essi debbono obbligatoriamente incrementare le risorse decentrate dell’anno successivo. Il testo dell’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999 è tranciante: “Le somme non utilizzate o non attribuite con riferimento alle finalità del corrispondente esercizio finanziario sono portate in aumento delle risorse dell’anno successivo”.
Insomma, l’incremento delle risorse variabili, pur non essendo oggetto di contrattazione, è comunque frutto di una scelta discrezionale che, oltre tutto, incide direttamente sul bilancio: infatti, l’applicazione delle regole gestionali per utilizzare le risorse implica necessariamente la decisione di destinare risorse di bilancio (anche se correlate a specifici finanziamenti) alla contrattazione, invece di applicare dette risorse ad altri fini. Al contrario, l’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999 costituisce un vincolo di destinazione. Le amministrazioni non esercitano alcuna discrezionalità e sono, invece, obbligate (si tratta di un’obbligazione contrattuale e il brocardo latino ci ricorda: pacta sunt servanda) ad applicarlo, perché è la contrattazione nazionale a disporre che i bilanci debbano per forza essere costruiti in modo che i residui delle risorse del fondo incrementino il fondo dell’anno seguente.
Non c’è, dunque, una contrattazione decentrata o una decisione amministrativa che attivi questo meccanismo.
In assenza di ciò, considerando che si tratta di un’obbligazione molto precisa, la teoria avanzata dalla Sezione Lombardia si rivela erronea e fuori dalle logiche e dal sistema di costituzione e gestione delle risorse, mentre la decisione della Puglia è rispettosa dei meccanismi indicati prima.
Il pericolo si nasconde dietro possibili nuove decisioni in sede nomofilattica delle Sezioni Riunite, posti più a mediare le posizioni opposte delle Sezioni regionali, che non a dirimere le divergenti tesi, con l’ulteriore rischio di pareri “additivi”, che creano regole nuove, non reperibili nell’ordinamento.

assolutamente condivisibile.
ecco perchè ad oggi da parte di tutte le amministrazioni converrebbe una convergenza sulla RGS ....

Con delibera 305/2012/SRCPIE/PAR del 10.10.2012 la CortePiemonte ha risposto al quesito inoltrato dal Comune di Oulx (TO) e conclude :


...questa sezione ritiene che le economie specificatamente indicate nella richiesta di parere(ossia le somme destinate nel contratto aziendale per istituti continuativi per l'organizzazione come le varie indennita' di turno,reperibilita',maneggiovalori,che non sono state del tutto utilizzate ) non siano utilizzabii in incremento al fondo disponibile per il salario accessorio nel contratto integrativo 2012....

speravo in una decisione diversa, stiamo raschiando il fondo..

Paolo Gros ha scritto:Con delibera 305/2012/SRCPIE/PAR del 10.10.2012 la CortePiemonte ha risposto al quesito inoltrato dal Comune di Oulx (TO) e conclude :


...questa sezione ritiene che le economie specificatamente indicate nella richiesta di parere(ossia le somme destinate nel contratto aziendale per istituti continuativi per l'organizzazione come le varie indennita' di turno,reperibilita',maneggiovalori,che non sono state del tutto utilizzate ) non siano utilizzabii in incremento al fondo disponibile per il salario accessorio nel contratto integrativo 2012....

riesci a mandarmiil parere??

Te lo invio lunedi' poiche' oggi non l'ho a disposizione .
Se mi dimenticassi postamelo lunedi' ex novo

mi sembra che ci sia un po' di confusione e io personalmente mi sono perso.
la corte dei conti piemonte sulla questione sollevata dal comune di paolo pèrende una posizione non condivisibile; il tutto chiosato da un riferimento alla circolare RGS sul conto annuale anno 2011, che (almeno a me) sulla questione dice cosa sostanzialemente diverse.
si arriva così a dei paradossi di cui non si far altro che ridere ...
- ad esempio, se sei stato bravo e ti sei organizzato meglio puntando sulla produttività delpersonale, questi avranno un reddito inferiore perchè percepiranno un salario accessorio inferiore nell'anno non recuperabile altrimenti l'anno successivo
- se comunque metti nel fondo le economie, se ti becca la corte sono dolori, se l'ispettore lo manda la RGS tutto ok.....
la legge è uguale per tutti???


... soluzione: basta chiedere pareri... non ce le andiamo a cercare ... e speriamo bene!

se ho capito bene (e datemi conferma ) la posizione della corte dei conti del piemonte si svincola da quanto espresso invece dalla RGS nella circolare 12/2011 (conto annuale): nella circolare in questione infatti la RGS si esprime favorevolemnte sulla possibilità di incrementare il fondo 2011 attraverso le economie del 2010 ... perchè questo nonvalgono ai fini del limite di cui all'art.9 comma 2 bisa DL78/2010 ...

se ho capito bene ... sarebbe proprio curioso ...

Io inizio a pensare che qui si gioca...ogniuno oramai dice la suo e noi a cercare di capire che direzione prendere.

E poi non dimentichiamo che pe rle questioni complesse è prevista la pronuncia a sezioni unite.

Ovvio che il problema rimane, oltreutto a fondi 2012 costituiti.Vedremo

ho riletto la sentenza, mi sembra del tipo.

Domanda: scusi che ore sono?
Risposta : il sole è ancora alto.

Il comune chiedeva se le economie erano o meno rilevanti ai fini del limite del dl 78.

La Corte dei Conti , per tagliare la etsta al toro, risponde che bisogna distinguere le economie suddividendo tra quelle che si possono trasportare l'anno successivo e quelle che vanno perse ( indennità di turno, reperibilità, maneggio valori, che non sono state del tutto utilizzate.etc.).
Ergo non ti preoccupare del limite del dl 78 che tanto non le puoi trasportare.

In sostanza un incentivo a sperperare il fondo ( per la aprte variabile e nei limiti di legge) in corso d'anno.

Ossia se nel 2011 non ho fatto turni per problemi ( con consegunete disservizio) e nel 2012 voglio farli ( anche usando queste economie per destinare il fondo ad altre cosie) ..passata la festa..