Il segretario- organo di emanazione politica o gestionale ?

Cordiali saluti a Tutti.
Il dibattito che avete avviato sull’annosa questione del ruolo ed inquadramento della figura del Segretario comunale (molto accesa e controversa dopo la novella legislativa n. 127 del 1997) mi interessa e mi incuriosisce. Provo a mettere giù qualche opinione e riflessione in materia, anche per dare un mio contributo originale, in aggiunta alle sentenze e ai pareri. Inoltre allego il link ad un recente articolo a proposito della giurisprudenza costituzionale sullo spoil system (sentenza 304/2010).

http://www.gazzettaamministrativa.it/opencms/export/sites/default/_gazzetta_amministrativa/_aree_tematiche/sett_i_proamm_tuel_rqpist/_redazionali/_numero_2011_1/Distinzione_tra_funzioni_politiche_e_funzioni_amministrativew_e_riflessi_sulla_normativa_dello_spoil_sistem_alla_luce_della_sentenza_della_corte_costituzionale_n._304_del_28.10.2010.pdf

Lungi da me l’idea di giustificare a priori un legislatore spesso ostico da interpretare; tuttavia credo possa esserci utile cercare di spiegarsi il sistema ritornando ai principi generali.

In passato si diceva che l’art. 97 della Costituzione, con i principi di trasparenza ed imparzialità e l’accesso ai pubblici impieghi per concorso, non fosse però incompatibile con il fatto che organi politici avessero competenze gestionali. Fu così infatti per molti anni, ai tempi della legge comunale e provinciale, con Sindaci e Assessori che facevano i dirigenti o i capi ufficio, firmando licenze e autorizzazioni e dunque gestendo, senza che fossero mossi rilievi di sorta. Va rilevato che, come si ricordava nel dibattito, residua anche oggi una tale possibilità per gli enti fino a 5.000 abitanti. Questa norma non è stata finora censurata dal giudice della costituzionalità, che pure oggi afferma come il principio di separazione tra gestione e politica sia funzionale al citato art. 97. Mi pare si affermi in dottrina che questi “scostamenti” del legislatore dai principi costituzionali (come vengono letti in un dato momento storico dalla Corte), sono ritenuti plausibili quando ragionevoli e legati alla salvaguardia di altri principi costituzionali c.d. “fondamentali” (nel caso il principio autonomistico dell’art. 5).

Evidentemente si ritiene ragionevole una disciplina in parte derogatoria per la peculiare situazione degli enti locali di minore dimensione, che non sempre dispongono delle professionalità necessarie tra i dipendenti. Quindi discipline diverse per situazioni oggettivamente diverse (in fondo è lo stesso fondamento posto a base dell’art. 3 della costituzione sul principio di eguaglianza).

A mio giudizio si può ricondurre ad analogo ragionamento la previsione dell’art. 97, comma 4, lettera d) del testo unico 267/2000, che in pratica consente a ciascun Ente (nel rispetto dei principi autonomistici fondamentali dell’art. 5 della Costituzione) di attribuire altri compiti (anche gestionali) al segretario comunale, proprio per dar modo di adeguare la concreta realtà di ciascun ente. Del resto, come mi spiegavano tempo addietro alcuni colleghi segretari di grandi comuni, in concreto il loro lavoro è assai differente da quello del segretario del piccolo ente: quelli impegnati prevalentemente nella consulenza giuridica e nell’assistenza agli organi elettivi, talora davvero in funzioni di pura garanzia (specie quando c’è un direttore generale esterno), quest’altro assai più coinvolto nella operatività quotidiana dell’ente.

Un ruolo quindi che, data l’ampiezza di funzioni dell’art. 97 citato, si potrebbe definire “a geometria variabile”: le funzioni gestionali, certamente rimedio di natura “residuale” (talvolta lo si usa per supplire una Posizione Organizzativa assente per ferie), troverebbero però conferma e giustificazione nei principi costituzionali di tutela delle autonomie.
Ritengo corretto quanto osserva il collega su alcuni usi surrettizi e “permanenti” dell’attribuzione di funzioni gestionali al segretario, adottati nei comuni piccoli. Penso in proposito che la vera soluzione sia l’associazionismo … ma si tratta di un terreno nei fatti piuttosto utopistico.

Penso comunque che, dall’esame del diritto positivo, nel segretario comunale – che ha di sicuro alcune caratteristiche ibride - sia prevalente la figura di organo di sovrintendenza e coordinamento, garanzia e controllo, che può anche svolgere funzioni gestionali. Non lo qualificherei in esclusiva come “emanazione” dell’organo politico. Se è vero che all’inizio viene scelto, è anche vero che dopo non può venire revocato “ad nutum”.
A mio avviso, non estenderei quindi a principio generale quanto afferma la Corte dei Conti nel suo parere. Non mi pare che l’estensore avesse la pretesa di farne una affermazione incidentale.. “da portare ad estreme conseguenze” come scritto su Italia Oggi.

In fondo, essa stava solo rispondendo ad una domanda precisa: se un Comune vuole proprio fare l’Organismo Indipendente di Valutazione come prescrive il decreto Brunetta, ci può mettere dentro il Segretario o il Direttore? La Corte dice di no in quel contesto, perché il legame fiduciario di scelta o di nomina ne esclude l’indipendenza, come serve per l’O.I.V.. Ma anche un dirigente comunale (non legato allo spoil system perché per revocargli l’incarico occorrono motivate valutazioni negative sui suoi risultati) non può fare parte dell’O.I.V.: egli non è indipendente perché appartiene all’organizzazione da valutare, non perché abbia un legame con l’organo politico.

Del resto, a salvaguardia dell’autonomia comunale, la CIVIT ha ammesso che, se l’ente ritiene può continuare a disciplinare il nucleo di valutazione con propri regolamenti, mantenendo al Segretario queste funzioni (semplicemente non si potrà parlare di O.I.V.). Neutralità ed indipendenza saranno certo minori, il Segretario non potrà certo valutare se stesso in veste di gestore, ma la possibilità di adeguare l’assetto normativo comunale alle dimensioni dell’ente risponderebbe in questo caso alla superiore esigenza di salvaguardare il principio autonomistico dell’art. 5 citato (e lo stesso art. 114 dice oggi che i Comuni sono enti autonomi soggetti “ai principi della Costituzione”: prima della riforma del titolo V, l’abrogato art. 128 diceva che i comuni erano autonomi nell’ambito dei principi delle leggi generali della Repubblica).

Certo rimane in discussione il problema della “non conferma” del segretario, del rapporto più o meno fiduciario con gli organi politici, che è davvero un compromesso critico della riforma (e che si può ben discutere) con le “funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” (e quindi con il ruolo di garanzia che giustamente i colleghi ricordavano essere stato oggetto di sentenze di responsabilità). Come diceva anche qui un collega, potrebbe forse essere il caso di reinterrogarsi sulla costituzionalità dello spoil system per i segretari, anche alla luce dei principi espressi dalla Corte con la sentenza n. 304/2010 e del fatto che parrebbe di essere rimasti i soli (forse insieme ai dirigenti generali dei ministeri) a patirne.

Buon lavoro Livio