spoil sistem e dirigenza

Ancora una picconata allo spoils system




Ancora una picconata allo spoils system. L'opera di demolizione dell'istituto, iniziata dalla Corte costituzionale nel 2007, è proseguita ieri con l'ennesima decisione contraria alla rimozione automatica dei dirigenti quando cambia il governo. Anche questa volta a ricorrere alla Consulta è stato il tribunale di Roma poco convinto della legittimità dell'art. 19, comma 8 del dlgs 165/2001 (nel testo modificato dal dl 262 del 2006). Rispetto alla fattispecie esaminata dalla sentenza n. 81/2010 (si veda ItaliaOggi del 6/3/2010) il contenuto non cambia. L'unica differenza è che la norma del decreto Visco-Bersani, cassata l'anno scorso, dettava un regime transitorio dello spoils system, mentre questa volta è finita nel mirino della Corte la disciplina a regime. E le motivazioni del ricorso non mutano: violazione degli articoli 97 e 98 della Costituzione perché l'interruzione del rapporto di ufficio prima della scadenza priva gli incarichi dirigenziali delle garanzie necessarie ad assicurare l'imparzialità e il buon andamento della p.a. Nella sentenza n. 246/2011, depositata ieri in cancelleria e redatta da Sabino Cassese, la Corte ha ribadito la necessità, già espressa nel 2010 e nelle precedenti sentenze n. 104/2007 e n.103/2008, di prevedere «un confronto dialettico tra le parti nell'ambito del quale, da un lato, l'amministrazione esterni le ragioni per le quali ritenga di non consentire la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista, e, dall'altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni».

Purtroppo solo i segretari comunali non riescono ad imbastire un ricorso decente.
E badate io non considero incostituzionale in sè il fatto che il sindaco voglia scegliersi il segretario comunale.
Trovo anche giusto che ogni cinque anni debba essere il segretario stesso a cambiare sede.
Per esperienza ritengo che sia meglio così, altrimenti non riesci più a fare alcune cose che andrebbero fatte anche nei confronti del personale ( tipo rilievi oggettivi che magari per consuetudine o amicizia tolleri), per non parlare di altro, come una certa assuefazione a certi ambienti o comportamenti, o anche la semplice mancanza di motivazione.
Ciò che è incostituzionale, anche alla luce delle ultime sentenze in materia, è l'istituto della disponibilità, in quanto si colloca senza sede di lavoro un personale ( che è un dirigente ) particolarmente qualificato e che è titolare di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Ed infine con tantissime sedi prive di titolare in tutta la penisola.
Se questo non è violazione del principio di buon andamento.....

Daredevil ha scritto:Purtroppo solo i segretari comunali non riescono ad imbastire un ricorso decente.
E badate io non considero incostituzionale in sè il fatto che il sindaco voglia scegliersi il segretario comunale.
Trovo anche giusto che ogni cinque anni debba essere il segretario stesso a cambiare sede.
Per esperienza ritengo che sia meglio così, altrimenti non riesci più a fare alcune cose che andrebbero fatte anche nei confronti del personale ( tipo rilievi oggettivi che magari per consuetudine o amicizia tolleri), per non parlare di altro, come una certa assuefazione a certi ambienti o comportamenti, o anche la semplice mancanza di motivazione.
Ciò che è incostituzionale, anche alla luce delle ultime sentenze in materia, è l'istituto della disponibilità, in quanto si colloca senza sede di lavoro un personale ( che è un dirigente ) particolarmente qualificato e che è titolare di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Ed infine con tantissime sedi prive di titolare in tutta la penisola.
Se questo non è violazione del principio di buon andamento.....

Che il Segr. Com.le ogni cinque anni debba cambiare sede perchè "non riesci più a fare alcune cose...nei confronti del personale" non l'avevo mai sentita (??)

la sentenza si ricolega a tante altre sull'argomento....ad oggi solo i segretari sono soggetti ad spoil sistem anche se è opinabile qualificarci come apicali che concorrono alla formazione dell'indirizzo politico...la realtà è che lo spoil sistem è stato accettato dalle ooss e dalla gran parte della categoria per motivi vari ....inoltre per lungo tempo si è giustificato lo spoil sistem con la direzione generale e connessa indennità....a differenza del collega ritengo,come le stesse sentenze evidenziano,che il buon andamento della p.a. sia compromesso da un sistema che vede la decadenza automatica di una figura senza possibilità di valutare l'operato e i risultati prodotti....

...il buon andamento della p.a. sia compromesso da un sistema che vede la decadenza automatica di una figura senza possibilità di valutare l'operato e i risultati prodotti....

concordo appieno

le sentenze sull'argomento continuano
228 del 22 7 2011 corte costituzionale e il principio di fondo è sempre lo stesso lo spoil sistem è ammissibile eccezionalmente solo se "possono sintetizzarsi nell’affermazione del principio che le disposizioni legislative che prevedono l’automatica decadenza di titolari di uffici amministrativi a seguito del rinnovo dell’organo politico possono essere non incompatibili con l’art. 97 Cost. solo quando esse si riferiscano a titolari di «organi di vertice», necessariamente nominati sulla base di «valutazioni personali coerenti all’indirizzo politico regionale " mentre non è ammissibile per "si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost. quando essi siano riferiti a figure dirigenziali non apicali ovvero a titolari di uffici amministrativi per i quali non assuma rilievo, in via esclusiva o prevalente, il criterio «della personale adesione del nominato agli orientamenti politici del titolare dell’organo che nomina» (sentenza n. 34 del 2010), ciò in quanto i predetti meccanismi pregiudicano il buon andamento dell’azione amministrativa, incidendo sulla sua continuità ed introducendo elementi di parzialità, nonché sottraggono all’interessato, con la decadenza automatica e/o discrezionale dell’incarico, la valutazione oggettiva dei risultati conseguiti (sentenze n. 224 e n. 34 del 2010; n. 390, n. 351 e n. 161 del 2008; n. 104 e n. 103 del 2007)."










estratto sentenza 228 2011

2.― La questione di legittimità costituzionale della disposizione censurata è fondata.

La norma censurata stabilisce che il direttore amministrativo e il direttore sanitario cessano dall’incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale se non confermati entro tale periodo e che nessuna forma di compenso e di indennizzo è previsto nel caso di mancata conferma.

Si tratta di una disposizione, quindi, che determina una decadenza automatica e generalizzata di tutti i direttori amministrativi e sanitari entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale, in quanto il potere a quest’ultimo attribuito di far cessare il rapporto di lavoro dei suddetti dirigenti, non riconfermandoli, non è sottoposto né a vincoli, né ad obblighi di motivazione.

Tale sostanziale decadenza automatica – come più volte affermato da questa Corte – lede il principio di buon andamento dell’azione amministrativa e il correlato principio di continuità dell’azione stessa (art. 97 Cost.), poiché consente l’interruzione del rapporto di ufficio in corso senza che siano riscontrabili ragioni oggettive “interne”, legate al comportamento del dirigente, idonee a recare un vulnus ai predetti principi.

3.― Rilevato che la giurisprudenza costituzionale è posta a fondamento sia delle censure prospettate dalla Corte d’appello rimettente, sia dalla difesa privata, sia ancora, ma con lettura del tutto diversa, dalla difesa della azienda USL di Pescara, è necessario svolgere il percorso argomentativo partendo proprio da quanto da essa affermato, in particolare dalla sentenza n. 233 del 2006.

Questa sentenza – richiamata sia dallo stesso rimettente sia dall’appellante nel giudizio principale, nonché, con diversa lettura, dalla difesa della azienda USL di Pescara a riprova dell’infondatezza della presente questione – ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria 3 giugno 2005, n. 12 (Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria), che prevedeva la decadenza automatica, alla data della proclamazione del presidente della Giunta regionale, di un ampio numero di titolari di organi o enti regionali, nominati nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico della Regione.

In proposito, le motivazioni poste a fondamento della dichiarazione di non fondatezza di cui alla sopra citata sentenza possono sintetizzarsi nell’affermazione del principio che le disposizioni legislative che prevedono l’automatica decadenza di titolari di uffici amministrativi a seguito del rinnovo dell’organo politico possono essere non incompatibili con l’art. 97 Cost. solo quando esse si riferiscano a titolari di «organi di vertice», necessariamente nominati sulla base di «valutazioni personali coerenti all’indirizzo politico regionale».

Quanto poi all’applicazione concreta di tale principio – come puntualizzato dalla successiva decisone di questa Corte (sentenza n. 34 del 2010) – lo stesso, stante l’ampiezza della fattispecie di riferimento, è stato ritenuto riferibile alle «molte e diverse categorie di soggetti, comprese nell’ampia elencazione contenuta nella disposizione regionale censurata» (art. 1, comma 1, legge della Regione Calabria n. 12 del 2005), «considerate nel loro insieme e senza una valutazione specifica riferita a ciascuna figura» (sentenza n. 34 del 2010).

3.1.― Conseguentemente, la successiva giurisprudenza costituzionale ne ha puntualizzato e precisato la portata.

In particolare, questa Corte, nel ricondurre a sistema il rapporto tra indirizzo politico ed azione amministrativa, ha chiarito che i meccanismi di decadenza automatica, cioè del cosiddetto spoils system, si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost. quando essi siano riferiti a figure dirigenziali non apicali ovvero a titolari di uffici amministrativi per i quali non assuma rilievo, in via esclusiva o prevalente, il criterio «della personale adesione del nominato agli orientamenti politici del titolare dell’organo che nomina» (sentenza n. 34 del 2010), ciò in quanto i predetti meccanismi pregiudicano il buon andamento dell’azione amministrativa, incidendo sulla sua continuità ed introducendo elementi di parzialità, nonché sottraggono all’interessato, con la decadenza automatica e/o discrezionale dell’incarico, la valutazione oggettiva dei risultati conseguiti (sentenze n. 224 e n. 34 del 2010; n. 390, n. 351 e n. 161 del 2008; n. 104 e n. 103 del 2007).

La Corte ha pertanto ritenuto che i meccanismi di decadenza automatica, nei quali debbono essere inclusi anche quelli che si manifestano nel senso della cessazione del rapporto in caso di mancata conferma entro un ridotto periodo temporale – mancata conferma che è decisa sulla base di una determinazione del tutto discrezionale, e come tale non sottoposta né sottoponibile a controllo giurisdizionale – «si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost. – sotto il duplice profilo dell’imparzialità e del buon andamento – in quanto pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti». Conseguentemente, è stata più volte dichiarata l’illegittimità costituzionale di meccanismi di spoils system relativi ad incarichi dirigenziali comportanti l’esercizio di compiti di gestione (da ultimo, sentenze n. 124 del 2011, n. 224 e n. 34 del 2010, n. 104 del 2007).

3.2.― Con la sentenza n. 104 del 2007, quindi, è stato affermato, con riferimento alla legislazione della Regione Lazio in tema, che il direttore generale di aziende sanitarie locali – nominato, con ampio potere discrezionale, dal Presidente della Regione per un periodo determinato – non può decadere automaticamente in connessione con l’insediamento del nuovo Consiglio regionale. È stata ritenuta, infatti, in contrasto con l’art. 97 della Cost. la previsione della cessazione del soggetto, cui sia stata affidata tale funzione, dal rapporto di ufficio e di lavoro con la Regione «per una causa estranea alle vicende del rapporto stesso, e non sulla base di valutazioni concernenti i risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute e di funzionamento dei servizi, o – ancora – per una delle altre cause che legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del rapporto».

Anche recentemente, proprio con riferimento ad una norma della Regione Lazio analoga a quella della Regione Abruzzo qui censurata, la Corte (sentenza n. 224 del 2010) ha riaffermato tale orientamento, ritenendo costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 97 Cost., l’art. 15, comma 6, della legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni per il riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni, Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere), secondo cui il direttore amministrativo e il direttore sanitario delle aziende unità sanitarie locali o ospedaliere cessano dall’incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale e possono essere riconfermati, poiché tale disposizione aveva previsto «un meccanismo di decadenza automatica e generalizzata dalle suddette funzioni dirigenziali» lesivo del principio di continuità dell’azione amministrativa che rinviene il suo fondamento nell’art. 97 Cost. La scelta fiduciaria del direttore amministrativo, effettuata con provvedimento ampiamente discrezionale del direttore generale, non implica che l’interruzione del conseguente rapporto di lavoro possa avvenire con il medesimo margine di apprezzamento discrezionale, poiché, una volta «instaurato il rapporto di lavoro, con la predeterminazione contrattuale della sua durata, vengono in rilievo altri profili, connessi, in particolare, da un lato, alle esigenze dell’Amministrazione ospedaliera concernenti l’espletamento con continuità delle funzioni dirigenziali proprie del direttore amministrativo, e, dall’altro lato, alla tutela giudiziaria, costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive dell’interessato, inerenti alla carica. […] La valutazione di tali esigenze determina il contrasto della disposizione impugnata con il principio di buon andamento sancito dall’art. 97 Cost., in quanto la disposizione stessa non àncora l’interruzione del rapporto di ufficio in corso a ragioni “interne” a tale rapporto, che – legate alle modalità di svolgimento delle funzioni del direttore amministrativo – siano idonee ad arrecare un vulnus ai principi di efficienza, efficacia e continuità dell’azione amministrativa».

Tale interruzione automatica del rapporto prima della scadenza contrattualmente prevista, – prosegue la Corte – non consente, inoltre, la possibilità di una valutazione qualitativa dell’operato del direttore amministrativo, che sia effettuata con le garanzie del giusto procedimento, nel cui ambito il dirigente potrebbe far valere il suo diritto di difesa, sulla base eventualmente dei risultati delle proprie prestazioni e delle competenze esercitate in concreto nella gestione dei servizi amministrativi a lui affidati, e il nuovo direttore generale sarebbe tenuto a specificare le ragioni, connesse alle pregresse modalità di svolgimento delle funzioni dirigenziali da parte dell’interessato, idonee a fare ritenere sussistenti comportamenti di quest’ultimo suscettibili di integrare la violazione delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della necessaria consonanza di impostazione gestionale tra direttore generale e direttore amministrativo.

3.3.― Né, infine – a differenza di quanto sostenuto dalla difesa della azienda USL di Pescara – sarebbe sufficiente a far ritenere la disposizione regionale qui censurata non lesiva dei principi di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. la considerazione che essa preveda la possibilità di riconferma del direttore sanitario o di quello amministrativo, entro tre mesi dalla data di insediamento del nuovo direttore generale, in quanto, come già affermato da questa Corte al riguardo, nella sopra citata sentenza, «il potere del direttore generale di conferma […] non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in corso con l’interessato alcuna significativa garanzia, atteso che dal mancato esercizio del predetto potere la norma censurata fa derivare la decadenza automatica senza alcuna possibilità di controllo giurisdizionale» (sentenza n. 224 del 2010).

4.― In ordine, poi, all’altro evocato parametro costituzionale, non è necessaria, da parte del funzionario o del dirigente non apicale, «la condivisione degli orientamenti politici della persona fisica che riveste la carica politica o la fedeltà personale nei suoi confronti», là dove, al contrario, la Costituzione richiede ai pubblici impiegati, in quanto al servizio esclusivo della Nazione (art. 98, primo comma, Cost.), «il rispetto del dovere di neutralità, che impone al funzionario, a prescindere dalle proprie personali convinzioni, la corretta e leale esecuzione delle direttive che provengono dall’organo politico, quale che sia il titolare pro tempore di quest’ultimo» (sentenza n. 34 del 2010).

5.― Né ad una diversa conclusione in ordine alla illegittimità costituzionale della norma qui censurata può pervenirsi – come sostenuto dall’azienda USL di Pescara nella sua memoria con un errato riferimento a quanto affermato nella sentenza della Corte n. 351 del 2008 – perché in detta disposizione non è previsto alcun indennizzo per il direttore sanitario e per il direttore amministrativo nel caso di mancata conferma da parte del direttore generale.

Se infatti in tale sentenza questa Corte ha affermato che, sul piano degli strumenti di tutela, «forme di riparazione economica, quali, ad esempio il risarcimento del danno o le indennità riconosciute dalla disciplina privatistica in favore del lavoratore ingiustamente licenziato, non possono rappresentare, nel settore pubblico, strumenti efficaci di tutela degli interessi collettivi lesi dagli atti illegittimi di rimozione di dirigenti amministrativi», ciò avveniva in quanto, in quel caso, la disposizione legislativa censurata prevedeva «la facoltà della Giunta regionale di offrire al dirigente [dichiarato decaduto ai sensi della normativa che prevedeva lo spoils system] un indennizzo in luogo della reintegrazione».

Ed è, quindi, con riferimento a questa specifica disciplina legislativa che la Corte ha ritenuto che la suddetta facoltà attribuita dalla legge regionale alla Giunta non attenuava in alcun modo «il pregiudizio da quella rimozione arrecato all’interesse collettivo all’imparzialità e al buon andamento della pubblica amministrazione», ed anzi ha rilevato che tale disposizione determinava un ulteriore vulnus all’interesse collettivo, in ragione del maggior onere a carico della collettività derivante dalla somma della retribuzione corrisposta ai nuovi dirigenti e del ristoro economico erogato a quelli «automaticamente decaduti».

Quindi, nessun sostegno a favore della sua tesi può trarre l’AUSL da quanto affermato nella suddetta sentenza che faceva riferimento ad una ben diversa questione.

Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 20 del 2006.

per questi motivi

la corte costituzionale

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20 (Misure per il settore sanità relative al funzionamento delle strutture sanitarie ed all’utilizzo appropriato dei regimi assistenziali del macrolivello ospedaliero e territoriale e per la loro regolazione).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 luglio 2011.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 luglio 2011.