Turn over enti locali dopo il DL 78

Problema: come interpretare e leggere in rapporto tra di loro i commi 9 e 10 dell’art. 14 del DL 78/2010, nel testo della legge di conversione ( studio del Segretario dei nostri Comuni)

Cioè, anche per gli Enti fuori patto, dal 1° gennaio 2011 vale la regola del comma 9 per cui “possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”

oppure quella più favorevole

di poter “procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno” che è contenuta nel comma 562 della 296/2006, norma che non viene toccata dal DL 78/2010, il quale decreto tuttavia, nel comma 10 subito successivo, il 10, abroga invece espressamente il terzo periodo di detto comma 562?

Testo dei due commi:

9. Il comma 7 dell’art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 è sostituito dal seguente:

«È fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente». La disposizione del presente comma si applica a decorrere dal 1º gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell’anno 2010.

10. All’art. 1, comma 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, è soppresso il terzo periodo.

Cosa dice la nota di lettura Anci:

Il comma 9 sostituisce il comma 7 del’art. 76 del dl n. 112/2008, per cui per tutti gli Enti (sia quelli sottoposti che quelli non sottoposti al Patto) nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti opera il divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.
Per tutti gli altri Enti è introdotta una restrizione sulle assunzioni che possono essere effettuate nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente. La disposizione del presente comma si applica a decorrere dal 1° gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell’anno 2010.

Il comma 10 modifica il comma 562 della Finanziaria 2007. Resta fermo per gli Enti non sottoposti al patto di stabilità l’obbligo di contenere la spesa entro il limite del 2004 ed il vincolo di procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno. Anche per gli Enti non sottoposti al Patto viene eliminata la possibilità, introdotta dal comma 121 dell’art. 3 della Finanziaria 2008, di derogare agli obblighi previsti dal comma 562.

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E’ piuttosto evidente, tra le disposizioni di cui sopra, una antinomia normativa che andrebbe risolta.

Le due Tesi che si contrappongono sono:

RESTRITTIVA: applicazione principio di successione delle leggi nel tempo, fino al 31 dicembre 2010 vale il comma 562 (una assunzione per ogni cessazione nell’anno precedente), dal 1° gennaio 2011 vale il comma 9, anche per gli Enti fuori patto (assunzioni nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente – il 2010: semplificando: 1 assunzione ogni 5 cessazioni)

AMPLIATIVA: coordinata combinazione del principio della successione delle leggi nel tempo, con quelli della interpretazione della legge secondo il tenore letterale e l’intenzione del legislatore, di prevalenza della norma speciale su quella generale successiva, dell’esistenza delle condizioni per la tacita abrogazione di una norma da parte della norma successiva con essa incompatibile (cioè, il comma 562 vale ancora e per gli enti fuori patto da gennaio 2011 in poi si copre ancora una cessazione con una assunzione, pur nel rispetto dei vincoli spesa personale 2004 e di incidenza spesa di personale su spese correnti inferiore al 40%.

Argomenti che si possono portare a sostegno della tesi AMPLIATIVA

Vengono in gioco le seguenti norme delle c.d. Preleggi al Codice civile, sulla legge in generale:
12. Interpretazione della legge.
Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.
15. Abrogazione delle leggi.
Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore.
Non essendovi abrogazione espressa del comma 562, la tesi RESTRITTIVA si deve fondare sul fatto che il comma 9, in quanto norma successiva nel tempo, lo abroga implicitamente dal 1° gennaio 2011, dettando una disciplina con esso incompatibile (assunzioni nel limite del solo 20% delle cessazioni).

Controdeduzioni:

a) Per quale ragione il legislatore, che ha abrogato espressamente il terzo periodo del comma 562, nel comma 10 immediatamente successivo, NON ha abrogato espressamente il resto del comma 562 ma avrebbe voluto disporne una abrogazione implicita in base al comma 9?

b) Il comma 562 non si può ritenere invece una “norma speciale” riferita ai soli enti fuori patto, e che come tale sopravvive alla “norma generale” ? Come si legge in dottrina, il criterio “cronologico” è recessivo rispetto a quello di specialità; pertanto, la norma posteriore generale non abroga la norma anteriore speciale (principio espresso dal brocardo "lex posterior generalis non derogat priori speciali"), salvo che dalla lettera o dalla ratio della prima si evinca la volontà di abrogare la seconda o la discordanza tra le due norme sia tale da rendere inconcepibile la loro coesistenza.

c) Sarebbe quindi possibile applicare, a tale combinato disposto dei commi 9 e 10 del DL 78/2010 in fase di conversione, non il solo criterio di interpretazione letterale di cui all’art. 12 delle Preleggi, ma questo criterio integrato con “l’intenzione del legislatore”, aprendo le porte a quella che viene chiamata “interpretazione logico-sistematica” o anche “teleologica o finalistica”.

Il legislatore dunque avrebbe detto che per tutti gli enti, che superino il 40% della spesa di personale sulle spese correnti, non c’è scampo, fin da subito non possono più assumere. Su questo punto gli enti fuori patto non hanno scampo, perché non hanno una “loro” norma speciale che fissi una regola diversa.

Il legislatore avrebbe poi detto che “per i restanti enti” dal 2011, si assume solo in ragione di 1 su 5 cessazioni.

Tuttavia, proprio in quel punto della legge (il successivo comma 10) il legislatore ha pensato bene di abrogare solo il terzo periodo del comma 562 (le deroghe): ciò può indurre a pensare che il legislatore (secondo la ricordata interpretazione sistematica della norma) volesse mantenere senso, efficacia e vigenza alla parte che ha fatto sopravvivere del comma 562, inteso come norma speciale, cioè alla possibilità per gli enti fuori patto di coprire per intero il turn over.

Quindi, secondo una interpretazione logico-sistematica delle norme (la nuova e il comma 562 in quella stessa sede fatto salvo), integrata teleologicamente con l’esigenza di mantenere la minima operatività agli enti minori (che si troverebbero di fatto con il blocco del turn over, non avendo a volte nemmeno 5 dipendenti in totale) si potrebbe sostenere che gli enti fuori patto, con spesa inferiore al 40%, dal 2011 possano sostituire una cessazione con una assunzione.

Il legislatore, nello scrivere le norme come le ha scritte, avrebbe quindi tenuto conto anche di questo problema e – volendo evitare la paralisi degli enti minori – avrebbe voluto tenere in vita la norma speciale prevista per gli enti fuori patti e limitare l’applicazione del tetto del 20% agli Enti all’interno del patto.