sulle limitazioni del dl 78 2010 parere 116 sezione lombardia casi concreti

riporto un estratto del parere in quanto molto significativo nell'affrontare casi gestionali spesso frequenti in piccoli e medi comuni ,sviluppando i concetti già formulati nei precedenti pareri la corte dei conti invita a valutare se l'iniziativa promossa dal comune ha carattere meramente episodico e quindi di fatto si inquadri come liberalità o invece fa parte di un ampio programma (assistenziale ....)e come tale l'iniziativa è estrinsecazione di attività proprie e fondamentali dell'ente.

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La limitazione riferita alle “spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza”.

Al fine di chiarire l’esatta portata della richiesta di parere, il richiedente ha precisato che nell’ambito delle attività relative ai servizi sociali, che competono all’ente locale ai sensi dell’art. 13 del TUEL, il Comune organizza ogni anno “il pranzo di Natale per gli anziani”, prevedendo che una parte della spesa resti a carico dell’ente e provvede all’acquisto di “strenne natalizie”, di modesto valore, per gli anziani che in qualità di volontari si occupano di animare il centro anziani.
Ha specificato, altresì, che nell’ambito delle attività culturali organizzate ogni anno dall’Assessorato alla cultura, l’ente sostiene alcune spese per organizzare “rassegne teatrali per adulti e bambini” e “rassegne musicali e attività di promozione alla lettura”.
L’ente, dovendo procedere alla predisposizione del bilancio di previsione per l’esercizio 2011, domanda alla Sezione se le spese indicate sopra siano da ritenere sottoposte alla limitazione prevista dal citato co. 8 dell’art. 6.
1) In via preliminare la Sezione precisa che la decisione in ordine all’applicazione in concreto delle disposizioni richiamate dal Sindaco di Settala è di esclusiva competenza dell’ente locale poiché attiene al merito dell’azione amministrativa e rientra, ovviamente, nella piena ed esclusiva discrezionalità e responsabilità dell’ente che, ovviamente, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel parere della Sezione.
2) Nell’ambito della manovra finanziaria varata ed approvata nell’estate del 2010 (d.l. 31 maggio 2010, conv. con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122), il legislatore ha dettato numerose norme dirette a contenere e razionalizzare la spesa pubblica, sia dello Stato che, con alcune limitazioni conseguenti alla modifica del Titolo V, parte Seconda della Costituzione operata nel 2001, degli enti locali.
Uno degli articoli di questa natura è il “6” che, sotto la rubrica “Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”, contiene 27 commi che dettano alcune regole di contenimento dei costi che, a seconda della disposizione, sono applicabili da tutte o solamente da alcune amministrazioni pubbliche.
3) Escludendo ogni valutazione in ordine alla compatibilità con l’attuale ordinamento costituzionale di obblighi di limitazione di specifiche spese posti dal legislatore nazionale a carico delle Regioni e degli enti locali, che non compete alla magistratura contabile in sede consultiva, la Sezione ha reso già alcuni pareri in relazione all’interpretazione di alcune delle disposizioni contenute nel decreto legge n. 78, conv. dalla legge n. 122 del 2010.
In particolare, con il parere n. 1076, in data 23 dicembre 2010, la Sezione ha fornito alcune indicazioni interpretative di carattere generale in ordine al contenuto dell’art. 6, co. 8 oggetto della attuale richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Settala.
La delibera, peraltro, è nota all’ente richiedente poiché il quesito che l’aveva originata era stato formulato dallo stesso Comune di Settala.
Nel citato parere la Sezione ha rilevato “che i limiti ex art. 6 comma 8 d.l. n. 78/2010 afferenti le “spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza” non ricomprendono gli oneri a carico dell’Amministrazione funzionali a promuovere la conoscenza dell’esistenza e delle modalità di fruizione dei servizi pubblici da parte della collettività”.
4) La richiesta di parere oggetto di esame in questa sede affronta la questione dell’applicabilità della limitazione prevista dal citato co. 8 dell’art. 6 da un diverso angolo visuale, riferendosi ad attività che rientrano nelle competenze dei singoli settori amministrativi propri dell’ente locale.
Si tratta di un aspetto delicato poiché, da un lato, il divieto sembra essere generico e di carattere generale prevedendo che nel 2011 l’intera spesa “per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza” non possa essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nel 2009 per le medesime finalità e, dall’altro, l’attività tipica di alcune funzioni proprie dell’ente locale si estrinseca secondo modalità che potrebbero comportare spese che a prima vista potrebbero rientrare fra quelle “per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza”.
La risposta al dubbio interpretativo richiede di evidenziare, in via preliminare, quale sia stato lo scopo perseguito dal legislatore con l’introduzione di queste specifiche limitazioni.
Come risulta dall’insieme delle norme e dalla rubrica dell’art. 6 che recita “riduzione dei costi degli apparati amministrativi” il legislatore non ha inteso perseguire l’obiettivo di ridurre in modo automatico la spesa riferita agli specifici compiti e competenze amministrative di ciascun ente, ma ha dettato alcune disposizioni dirette a contenere le spese di carattere generale degli enti pubblici al fine di razionalizzare l’insieme della spesa pubblica.
Quanto alle singole attività, spetta a ciascun ente, in relazione alle risorse disponibili all’interno di un quadro generale che prevede una riduzione delle stesse, individuare gli obiettivi da perseguire e le attività che in concreto possono essere svolte.
Utilizzando questo criterio, sembrerebbe ragionevole esaminare ogni spesa e verificare se rientra nell’ambito dell’attività tipica e delle competenze dell’ente locale e se, in sostanza, costituisce una modalità di estrinsecazione dell’attività amministrativa di uno specifico settore che, anche in base al principio di sussidiarietà richiamato dall’art. 118 della Costituzione rientri fra le funzioni attribuite ai Comuni. In caso positivo la stessa non è sottoposta alla limitazione prevista dall’art. 6, co. 8, ma a quelle che nell’ambito della sua autonomia ogni ente è tenuto a darsi, in relazione all’ammontare delle risorse disponibil Ovviamente il giudizio deve essere formulato in base alle attività consolidate, vale a dire che l’ente ha svolto nel tempo, perlomeno a partire dal 2009, anno di riferimento della spesa, anche al fine di evitare operazioni elusive della limitazione di spesa prevista dal co. 8 dell’art. 6 del d.l. n. 78.
4.1) Con specifico riferimento al quesito posto dal Sindaco di Settala, la Sezione rileva che le spese relative all’organizzazione del “pranzo di Natale per gli anziani” e all’acquisto di “strenne natalizie”, di modesto valore, per gli anziani che in qualità di volontari si occupano di animare il centro anziani, possono rientrare nell’una o nell’altra tipologia, a seconda che rivestano il carattere di semplice liberalità ovvero rientrino nell’ambito delle politiche assistenziali di competenza dell’ente locale. La determinazione in concreto della categoria nella quale classificare la spesa è di competenza dell’ente locale che deve procedere tenendo conto sia dei programmi e progetti sviluppati nel settore sociale che di quanto effettuato negli esercizi precedenti.
4.2) Più articolata è la individuazione della categoria nella quale inserire spese necessarie per organizzare “rassegne teatrali per adulti e bambini” e “rassegne musicali e attività di promozione alla lettura”.
Infatti, anche per queste ultime, in linea di principio, vale il criterio di collegamento con le competenze dell’ente locale e con i programmi sviluppati da quest’ultimo. Si tratta di attività ontologicamente differenti dalle “spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza” se realizzate nell’ambito di specifici programmi amministrativi finalizzati al raggiungimento di finalità particolari e predeterminate, mentre si tratta di attività riconducibili, genericamente, alle relazioni pubbliche o alla rappresentanza laddove vengano svolte in modo episodico e al di fuori di uno programma che rientri in una competenza dell’ente locale.
Spetta all’Amministrazione applicando i principi indicati sopra verificare in concreto in quale ambito si collochino le “rassegne teatrali per adulti e bambini” e le “rassegne musicali e attività di promozione alla lettura” e, conseguentemente, tenere conto della spesa o meno ai fini di quanto previsto dal co. 8 dell’art. 6.

La limitazione riferita alle spese “per attività esclusivamente di formazione”.

Il Sindaco del Comune di Settala ha posto alla Sezione un quesito ulteriore riguardante l’interpretazione del co. 13 del citato art. 6 del d.l. n. 78 che prevede che le Amministrazioni pubbliche a decorrere dall’anno 2011 possano sostenere una spesa annua “per attività esclusivamente di formazione” in misura non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009.
Il richiedente domanda, in particolare, se “in tale limitazione rientrino le spese sostenute dall’Amministrazione per corsi obbligatori ai sensi del D. lgs. 81/2008 in materia di sicurezza sul lavoro (come per esempio i corsi antincendio e primo soccorso)”.
Richiamate le osservazioni svolte sopra in relazione alla individuazione delle finalità che il legislatore ha inteso perseguire con le norme contenute nel citato art. 6 del d.l. n. 78, con specifico riferimento alle attività di formazione occorre osservare che l’intento della disposizione in commento sembra essere quello di ridurre in modo significativo i costi che gli enti sostengono per la formazione dei loro dipendenti. E’ indubbio che si tratti di costi che riguardano gli apparati amministrativi poiché incidono sulle spese generali di amministrazione e sull’organizzazione degli enti pubblici.
Tuttavia, è necessario rilevare, da una diversa ma non meno importante prospettiva, che le attività di formazione hanno un significativo rilievo e vantaggio per gli stessi enti perché presentano un’elevata utilità per il miglioramento della qualità dell’azione amministrativa.
Infatti, se solo si tiene conto dei continui progressi tecnologici, delle innovazioni normative che si succedono costantemente in corso d’anno, della carenza di risorse finanziarie ed umane che impone di utilizzare il personale anche in relazione a diversi compiti, sembrerebbe ragionevole ritenere che le spese di formazione possano rivestire una importanza fondamentale per l’aggiornamento e la qualificazione dei dipendenti pubblici, sia in relazione ai mutamenti dell’azione amministrativa che della stessa organizzazione degli stessi enti.
L’importanza della formazione dei dipendenti pubblici è avvertita dallo stesso legislatore che ha previsto che in relazione ad alcune attività particolari sia obbligatorio partecipare a specifiche iniziative formative.
Nella formulazione del citato co. 13 dell’art. 6, si è sicuramente tenuto conto di queste esigenze poiché è stata prevista unicamente una riduzione, anziché un azzeramento di questa spesa.
Tuttavia è la stessa finalità perseguita dalla disposizione in commento che, si ripete, è quella di contenere i costi degli apparati amministrativi, che impone di effettuare una distinzione.
Il contenimento nei limiti del 50 per cento della spesa sostenuta nel 2009, previsto dalla norma, presuppone che l’ente locale abbia poteri discrezionali in ordine alla decisione di autorizzare o meno l’intervento formativo.
Al contrario, laddove disposizioni di legge prevedano come obbligatori specifici interventi formativi deve ritenersi che venga meno la discrezionalità dell’ente locale nell’autorizzazione della spesa e, pertanto, i poteri di contenimento della stessa.
Conseguentemente, deve ritenersi che la disposizione contenuta nel co. 13 dell’art. 6 del d.l. n. 78 sia riferibile ai soli interventi formativi decisi o autorizzati discrezionalmente dall’ente locale e non riguardi le attività di formazione previste da specifiche disposizioni di legge, collegate allo svolgimento di particolari attività.
Con riferimento alla richiesta proveniente dal Sindaco di Settala, riferita alle spese sostenute dall’Amministrazione per corsi obbligatori ai sensi del D. lgs. 81/2008 in materia di sicurezza sul lavoro (come per esempio i corsi antincendio e primo soccorso)”, deve ritenersi che le spese di formazione previste come obbligatorie dalla disciplina relativa alla sicurezza sul lavoro non rientrino fra quelle che in base alla previsione contenuta nel citato art. 6, co. 13 del d.l. n. 78 debbono essere sostenute nel 2011 in misura non superiore al 50 per cento di quelle sostenute nel 2009.
Peraltro e conseguentemente, occorre rilevare che ai fini della quantificazione della spesa di formazione sostenuta nel 2009 per applicare la decurtazione prevista dalla norma in questione a partire dall’anno 2011, non dovrà essere computata la spesa riferita a iniziative formative previste direttamente dalla legge.
In conclusione, la Sezione ritiene che:

- al fine di verificare se una spesa rientra nell’ambito della limitazione prevista dall’art. 6, co. 8 del d.l. n. 78 del 2010, ogni ente deve esaminare ogni spesa e verificare se rientra nell’ambito dell’attività tipica e delle competenze dell’ente locale e se, in sostanza, costituisce una modalità di estrinsecazione dell’attività amministrativa di uno specifico settore che, anche in base al principio di sussidiarietà richiamato dall’art. 118 della Costituzione rientri fra le funzioni attribuite ai Comuni. In caso positivo la stessa non è sottoposta alla limitazione prevista dall’art. 6, co. 8, ma a quelle che nell’ambito della sua autonomia ogni ente è tenuto a darsi, in relazione all’ammontare delle risorse disponibili. Ovviamente il giudizio deve essere formulato in base alle attività consolidate, vale a dire che l’ente ha svolto nel tempo, perlomeno a partire dal 2009, anno di riferimento della spesa, anche al fine di evitare operazioni elusive della limitazione di spesa prevista dal co. 8 dell’art. 6 del d.l. n. 78.
- la disposizione contenuta nel co. 13 dell’art. 6 del d.l. n. 78 sia riferibile ai soli interventi formativi decisi o autorizzati discrezionalmente dall’ente locale e non riguardi le attività di formazione previste da specifiche disposizioni di legge.
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P.Q.M.

Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione

Il Relatore Il Presidente
(Giancarlo Astegiano) (Nicola Mastropasqua)



Depositata in Segreteria
3 marzo 2011
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)