spese per missioni e formazione - possibilità supero limite 50 per cento parere lombardia

MERITO
1) quesito concernente le spese per missioni
1. L’art. 6 comma 12 del D.L. n. 78 del 2010 reca una disciplina assai restrittiva della spesa per missioni, la cui violazione è sanzionata come ipotesi peculiare di responsabilità disciplinare ed erariale dallo stesso disposto normativo.
L’intento del Legislatore, come chiarito giurisprudenza di questa Corte  in particolare con le deliberazioni delle Sezioni Riunite in sede nomofilattica nn. 8, 9 e 21  è quello di avviare un secco processo di riduzione delle spese di funzionamento degli enti (di cui quelle per missione costituiscono una voce importante) nell’ottica del miglioramento dei saldi di bilancio.
Al rigore di tale previsione il Legislatore accompagna alcune eccezioni, talune di carattere specifico (tra cui quelle collegate ad impegni internazionali o missioni delle forze di polizia, quelle dei vigili del fuoco e del personale di magistratura; inoltre è esclusa totalmente la spesa effettuata per lo svolgimento di compiti ispettivi e a quella effettuata dalle università e dagli enti di ricerca con risorse derivanti da finanziamenti dell'Unione europea ovvero di soggetti privati), una di carattere generale, rimessa alla valutazione, nel caso concreto, da parte degli enti responsabili della spesa.
Il quesito in oggetto verte sui contorni applicativi di questo secondo tipo di deroga contemplata dalla norma, secondo cui è possibile superare il limite del 50% della spesa del 2009 "in casi eccezionali, previa adozione di un motivato provvedimento adottato dall'organo di vertice dell'amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di controllo ed agli organi di revisione dell’ente”.
Va in proposito ricordato che l’attività consultiva può svolgersi solo su questioni di principio aventi carattere generale, mentre il tipo di questione qui sottoposta difficilmente consente di essere analizzata in questi termini, né spetta a questa Sezione individuare un “decalogo”, poiché gli stati di eccezione, in quanto tali, non si prestano ad essere catalogati ex ante. Infatti, il Collegio evidenzia come l’apprezzamento del carattere di “eccezionalità” di una spesa per missione non può che discendere dalla valutazione delle circostanze e del tipo di attività per cui la prestazione del dipendente viene resa. Si tratta di un giudizio che, proprio per la varietà delle ipotesi verificabili, per espresso disposto normativo, è rimesso alla prudente valutazione dei relativi organi decisionali, nel rispetto delle previsioni legali, nonché dei principi di sana gestione finanziaria e contabile.
Con tale precisazione, il Collegio ritiene tuttavia di poter comunque fornire all’Amministrazione richiedente indicazioni di principio volte a coadiuvare quest’ultima nell’esercizio delle propria discrezionalità.
Infatti, non si può non evidenziare che la presente deroga al tetto di spesa del 50% va letta alla luce dei principi di diritto desumibili dalle richiamate pronunce delle Sezioni Riunite che  pur interessando un aspetto specifico della disciplina introdotta (ovvero l’integrale disapplicazione delle norme in materia di autorizzazione all’uso del mezzo proprio per missioni, che prevedevano il diritto al rimborso delle spese sostenute da parte dei dipendenti)  hanno chiaramente evidenziato il carattere innovativo e prevalente rispetto a norme autorizzanti spese che prescindono dall’esigenza di contenimento manifestata dal Legislatore.
Pertanto, appare evidente che i presupposti di eccezionalità vanno individuati con estremo rigore, vale a dire, limitatamente a quei casi in cui il rispetto del limite del 50% della spesa 2009 per missioni si traduca in una concreta impossibilità di funzionamento dell’ente, in relazione ai compiti istituzionali affidatagli dall’ordinamento: l’eccezionalità del caso, quindi, va misurata in rapporto all’indispensabilità della missione rispetto all’evasione dei compiti istituzionali, indispensabilità che deve essere oggettiva e non deve avere causa in precedenti deficienze organizzative dell’ente medesimo, che con scelte oculate (per esempio in termini di connettività a distanza, con l’ausilio dei moderni mezzi di comunicazione), avrebbe potuto diversamente raggiungere l’obiettivo cui è servente la spesa di missione.
2) quesito concernente le spese per attività di formazione
Il quesito in esame verte sull’applicazione dell’articolo 6, comma 13, del D.L. n. 78 del 2010, ai sensi del quale la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche per “attività esclusivamente di formazione” non deve essere superiore al 50% della spesa sostenuta nell'anno 2009, fatte salve alcune esclusioni espressamente previste. Le amministrazioni sono chiamate a svolgere prioritariamente l'attività di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione (in proposito, occorre ricordare che il D.P.R. 27/2008 dall'art. 1, comma 2, lettera d) assegna esplicitamente alla SSPAL, d'intesa con il Ministero dell'Interno, la formazione degli Amministratori locali).
Infine, gli atti e i contratti posti in essere in violazione del richiamato vincolo di spesa, costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale.
Tale previsione normativa condivide con la precedente (il comma 12, in materia di spese per missioni) la stessa ratio legislativa, ovvero razionalizzare e contenere la spesa delle amministrazioni pubbliche, inclusi gli enti locali, per pervenire ad un miglioramento dei saldi dei bilanci di ciascuna amministrazione, contribuendo a quel processo di risanamento della finanza pubblica in cui la Repubblica è impegnata da anni.
Con norme incentrate esclusivamente sull’individuazione di un parametro finanziario di carattere storico, il Legislatore ha scelto di fissare in modo “assoluto” un tetto alla spesa: la finalità di norme di questo tipo è quello di ottenere un contenimento senza riserve e senza eccezioni, a prescindere da esigenze sopravvenute che imporrebbero una legittima variazione in aumento di tale dato (cfr. Lombardia/680/2011/PAR).
Questa Sezione ha più volte messo in luce che appare dubbia la razionalità, funzionalità e costituzionalità di un sistema così delineato, che stabilisce un rigido limite quantitativo, ancorato ad un dato di spesa storico (la spesa sostenuta nel 2009), senza tenere conto in alcun modo delle legittime modifiche che la stessa spesa, nel corso degli anni, potrebbe aver subito (ex plurimis, Lombardia/11/2011/PAR).
Ciò premesso, in ordine al quesito di specie, non si può non osservare che il modo di conciliare la prescrizione limitativa della spesa con gli obiettivi di formazione del personale è una questione che non può essere risolta da questa Corte, perché attiene alla sfera di esercizio della discrezionalità amministrativa degli enti.
Con specifico riguardo, peraltro, alla problematica dell’interferenza della norma limitativa con un obbligo assunto in sede di contrattazione collettiva (destinazione alla formazione dell’1% della spesa per il personale) appare evidente che ogni impegno sulla destinazione futura di spese dovrà essere adempiuto solo fino a che, per factum principis, tale adempimento diventi impossibile, a causa della sopravvenuta contraria disposizione di legge che, in questo caso, pone un limite specifico alla spesa per la formazione del personale.

P.Q.M.
nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.

L’estensore Il Presidente
(Dott. Francesco Sucameli) (Dott. Nicola Mastropasqua)

Depositata in Segreteria il
4 aprile 2012
Il Direttore della Segreteria
(Dott.ssa Daniela Parisini)