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status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
Qui di seguito riporto il parere della Corte dei Conti - Sezione Regionale di Controllo per la Puglia - n. 112 del 28.05.2014, espresso in merito ad un quesito posto sull'invarianza della spesa di cui alla legge 56/2014:
Deliberazione n. 112/2014 - Corte dei Conti, Sez, Regionale di controllo per la Puglia
28 Maggio 2014
Tipo: Parere
Ente: Corte dei Conti
Regione: Puglia
Oggetto Richiesta di parere ai sensi dell’art.7, co.8, della legge 131/2003 - su Esatta interpretazione della normativa riguardante obbligo di
rideterminare, con propri atti, gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali al fine di assicurare
l’invarianza della relativa spesa, con particolare riferimento alle modalità di individuazione del limite di spesa di cui deve essere
assicurata l’invarianza
FATTO
Con la nota indicata, il Sindaco del Comune di Castelnuovo della Daunia (FG), ente con popolazione inferiore a 3.000 abitanti interessato dalle
elezioni amministrative 2014, dopo aver evidenziato che l’art.1, co.136, della legge 56/2014 stabilisce l’obbligo, per gli enti interessati, di
rideterminare, con propri atti, gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali al fine di assicurare l’invarianza
della relativa spesa, ai sensi dell’art.7, co.8, della legge 131/2003, chiede a questa Sezione l’esatta interpretazione della normativa indicata, con
particolare riferimento alle modalità di individuazione del limite di spesa di cui deve essere assicurata l’invarianza. L’ente ha anche formulato
varie possibili ipotesi interpretative in ordine alla quantificazione del limite di spesa del quale occorre assicurare l’invarianza
DIRITTO
1. Ammissibilità soggettiva.
L’art.7, co.8, della legge n.131/2003 prevede che gli enti locali possono chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali …”. Riguardo a tale aspetto, la Sezione ritiene non
esservi motivo per discostarsi dall’orientamento, sin qui seguito, secondo il quale la mancanza di detto organo, allo stato istituito nella Regione
Puglia (L.R. n.29 del 26 ottobre 2007) ma ancora non operante, non può precludere l’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli enti
locali ed alla stessa Regione.
Pertanto, nelle more dell’operatività del Consiglio delle autonomie locali, la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo
soggettivo, se ed in quanto formulata dall’organo di vertice dell’Amministrazione, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente essendo
munito di rappresentanza legale esterna. Tale organo, nel caso del Comune, è il Sindaco ai sensi dell’art.50 del D.Lgs. n.267/2000.
Al riguardo, si osserva che la richiesta di parere in esame, proviene dal Sindaco del Comune di Castelnuovo della Daunia (FG) e, pertanto,
deve ritenersi ammissibile sul piano soggettivo.
2. Ammissibilità oggettiva.
Con riferimento all’ammissibilità del quesito, sottoposto all’attenzione della Sezione, sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario
vagliare la ricorrenza delle condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni
Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle Sezioni regionali di controllo.
L’art.7, co.8, della legge 131/2003 “conferisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non già una funzione di consulenza di
portata generale, bensì limitata alla materia di contabilità pubblica” (deliberazione delle SS.RR n.54/CONTR/2010). Per consolidato
orientamento, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare, inoltre, ambiti ed oggetti di carattere generale e non fatti
gestionali specifici, non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre
Magistrature o alla stessa Corte dei conti. Devono, pertanto, ritenersi inammissibili sul piano oggettivo le richieste di parere concernenti
valutazioni su casi o atti gestionali specifici tali da determinare una ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi,
una compartecipazione alla amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo
magistratuale.
Tanto premesso, la richiesta presentata dal Sindaco del Comune di Castelnuovo della Daunia (FG), riguardando fondamentalmente l’esatta
interpretazione di una norma, recentemente entrata in vigore, relativa alle modalità di individuazione del limite di spesa per gli oneri connessi
alle attività degli amministratori locali dei Comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti risulta oggettivamente ammissibile. Trattasi,
infatti, di richiesta rientrante nell’ambito della contabilità pubblica, avente carattere generale e non riguardante un fatto gestionale specifico o
un provvedimento già adottato.
3. Merito.
L’art.1, co.135, della legge 56/2014, recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni,
modificando l’art.16, co.17, del D.L. 138/2011, nei Comuni fino a 10.000 abitanti, prevede l’aumento del numero di consiglieri e del numero
massimo di assessori. Per i Comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti (come il Comune richiedente) il numero di consiglieri comunali è
elevato da 6 a 10 e il numero massimo di Assessori è stabilito in 2 (risulta, quindi, confermato il numero massimo di assessori precedentemente
stabilito per i Comuni tra 1.000 e 3.000 abitanti, mentre per i Comuni fino a 1.000 abitanti non era precedentemente previsto alcun assessore).
Il successivo comma 136 stabilisce che i Comuni interessati dal citato comma 135 “provvedono, prima di applicarla, a rideterminare con
propri atti gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali, di cui al Titolo III, capo IV, della parte prima del
testo unico, al fine di assicurare l’invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, previa specifica attestazione del
collegio dei revisori dei conti” (rectius del c.d. “revisore unico” visto quanto dispone l’art.234, co.3, del D.Lgs. 267/2000).
Il titolo del testo unico degli enti locali (articoli da 77 a 87 del D.Lgs. 267/2000) al quale il comma 136 si riferisce, dedicato a disciplinare lo
status degli amministratori degli enti locali, prevede, in favore degli stessi, vari oneri a carico della finanza pubblica di diversa natura e
contenuto (oneri per permessi retribuiti, indennità di funzione, gettoni di presenza, rimborso delle spese di viaggio, spese per la partecipazione
alle associazioni rappresentative degli enti locali, oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi). La complessiva quantificazione di tali oneri
per ciascun ente dipende evidentemente da vari fattori: numero degli amministratori, frequenza delle sedute di Giunta e Consiglio, tipo di
attività lavorativa svolta dagli amministratori, presenza tra gli amministratori locali di parlamentari nazionali o europei o di consiglieri
regionali (art.83), rinuncia volontaria alla indennità di funzione spettante, ecc. Risulta, pertanto, evidente che la spesa effettivamente sostenuta
può essere molto diversa da ente ad ente (anche di identiche dimensioni demografiche) e, nello stesso ente, nel corso degli anni.
Il numero degli amministratori degli enti locali inizialmente stabilito nel testo unico degli enti locali dagli articoli 37 (per i consiglieri) e 47
(per gli assessori) è stato oggetto di varie modifiche nel corso degli ultimi anni (art.2, co.23, della legge 244/2007, art.2, commi 184 e 185 della
legge 191/2009, art.1 del D.L. 2/2010, articoli 15, co.5 e 16, co.17 del D.L. 138/2011 e art.1, co.135, della legge 56/2014). Considerato che
l’ultima modifica comporta un aumento complessivo del numero dei consiglieri e del numero massimo di assessori nei Comuni fino a 10.000
abitanti (l’85% circa dei Comuni italiani), con la disposizione contenuta nel menzionato comma 136, il legislatore ha voluto evitare che tale
aumento determinasse anche un aumento della spesa pubblica, prevedendo espressamente, per i Comuni interessati, la rideterminazione dei
relativi oneri al fine di assicurare l’invarianza della spesa in rapporto alla “legislazione vigente”.
La disciplina in argomento pone varie problematiche interpretative. Anche tenendo conto della richiesta di parere pervenuta, pertanto, occorre
affrontare le seguenti questioni. Un primo problema che si pone è quello di individuare a quale normativa il legislatore si riferisce quando lega
l’obbligo di invarianza della spesa alla “legislazione vigente”. In linea teorica, infatti, il comma 136 potrebbe riferirsi sia alla legislazione
vigente al momento della elezione degli amministratori uscenti, sia alla legislazione vigente al momento della entrata in vigore della legge
56/2014. Un secondo problema che si pone è quello di determinare le voci di spesa rilevanti ai fini del rispetto dell’obbligo di invarianza della
spesa. Un terzo problema è quello di individuare il periodo di tempo (es. ultimo esercizio finanziario oppure precedente mandato
amministrativo) al quale occorre fare riferimento per ottemperare al citato obbligo di invarianza della spesa.
Il Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali, con nota n.6508 del 24 aprile 2014, allegata dal Comune di
Castelnuovo della Daunia alla richiesta di parere, nell’ambito dei lavori del tavolo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri a cui
partecipano rappresentanti dell’Anci, dell’Upi e dello stesso Ministero, ha fornito alcune indicazioni interpretative in ordine alla normativa in
esame. Il suddetto Ministero, tenendo conto anche di quanto precedentemente disposto in merito dalla legge 191/2009 (come modificata dal
D.L. 2/2010) e dal D.L. 138/2011 (disposizioni che avevano ridotto il numero dei consiglieri e degli assessori, precedentemente stabilito dal
D.Lgs. 267/2000, a decorrere dal primo turno elettorale successivo alla entrata in vigore delle norme stesse), con particolare riferimento alle
questioni oggetto della presente richiesta di parere, ha specificato che l’interpretazione delle disposizioni introdotte dalla legge 56/2014 deve
tenere conto delle esigenze di rafforzamento delle misure di contenimento e controllo della spesa pubblica; che tutti i Comuni (compresi quelli
che non hanno potuto precedentemente ridurre il numero di consiglieri e assessori non essendo andati al voto dopo l’entrata in vigore della
legge 191/2009 e del D.L. 138/2011) devono parametrare la rideterminazione degli oneri per assicurare l’invarianza di spesa al numero di
amministratori indicati all’art.16, co.17, del D.L. 138/2011; che gli atti che rideterminano gli oneri in argomento sono deliberati dal Consiglio
comunale (l’obbligo può essere assolto anche dai nuovi organi consiliari nel corso della prima delibera della consiliatura, rectius nel corso
della prima seduta visto quanto dispone l’art.41 del D.Lgs. 267/2000) fermo restando che l’invarianza di spesa dovrà essere assicurata a far
data dalla proclamazione degli eletti; ai fini del rispetto dell’obbligo di invarianza della spesa non devono essere considerati gli oneri per i
permessi retribuiti, nonché gli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi (articoli 80 e 86 del D.Lgs. 267/2000) per la loro estrema
variabilità collegata alla attività lavorativa svolta dall’amministratore, mentre devono essere inclusi nel computo le indennità ed i gettoni, le
spese di viaggio e quelle sostenute per la partecipazione alle associazioni rappresentative degli enti locali.
Questa Sezione condivide l’interpretazione ministeriale per quanto riguarda l’obbligo della invarianza della spesa in relazione al numero di
amministratori indicati dal D.L. 138/2011. Considerata la evidente volontà del legislatore di non incrementare la spesa pubblica in argomento,
la rideterminazione degli oneri deve assicurare l’invarianza di spesa in relazione al numero di amministratori indicati all’art.16, co.17, del D.L.
138/2011 e non al numero di amministratori in carica al momento della entrata in vigore della legge 56/2014. Il legislatore, pertanto, nel
momento in cui, affermando il principio della invarianza della spesa, si riferisce alla “legislazione vigente” assume come parametro la spesa
che deriva dalla applicazione della normativa in essere al momento della applicazione della legge 56/2014 (quindi il D.L. 138/2011) e non di
quella in essere al momento della elezione degli amministratori uscenti (che può essere la disciplina vigente prima della legge 191/2009). Tale
soluzione risulta apprezzabile sia per ragioni di uniformità e, quindi, senza che abbia rilevanza la durata del mandato degli amministratori
uscenti, sia in quanto una diversa interpretazione condurrebbe al paradossale effetto, almeno potenziale, di incrementare la spesa, dal momento
che, generalmente, i Consigli e le Giunte uscenti di Comuni con meno di 10.000 abitanti hanno un numero di consiglieri e di assessori
maggiore di quello stabilito dal D.L. 138/2011 e, quindi, comportano per gli enti una spesa tendenzialmente maggiore rispetto a quanto
stabilito prima dal D.L. 138/2011 e poi dalla legge 56/2014 (es. il Comune richiedente ha 12 Consiglieri uscenti, 6 previsti dal D.L. 138/2011 e
10 previsti dalla legge 56/2014).
Non risulta, invece, condivisibile l’interpretazione ministeriale in ordine all’esonero dall’obbligo di invarianza della spesa degli oneri per i
permessi retribuiti (art.80) e degli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi (art.86) “per la loro estrema variabilità, collegata all’attività
lavorativa dell’amministratore”. La Sezione ritiene, infatti, anche tali oneri rilevanti ai fini del rispetto dell’obbligo di invarianza della spesa
previsto dal citato comma 136. Il legislatore, infatti, non solo non ha previsto una espressa esclusione di tali voci ma ha esplicitamente
agganciato l’obbligo suddetto agli oneri, nessuno escluso, di cui al titolo III, capo IV, della parte prima del testo unico. Tra gli oneri previsti da
tale titolo rientrano quelli per i permessi retribuiti (art.80), nonché gli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi (art.86). Peraltro, priva di
rilevanza, oltre che di un solido riferimento normativo che stante la lettera del comma 136 porta a soluzioni opposte, appare essere la
motivazione addotta dal Ministero per giustificare l’esclusione di tali voci (“per la loro estrema variabilità collegata alla attività lavorativa
svolta dall’amministratore”) dal momento che, come già riportato, analoga variabilità può essere riscontrata anche per altre tipologie di oneri
previsti in favore di amministratori locali.
Il Ministero dell’Interno, nella nota citata, non ha fornito chiare indicazioni in merito all’esatto riferimento al quale attenersi per la
quantificazione del suddetto limite di spesa. Il Comune ha, invece, formulato in proposito diverse possibili interpretazioni:
1. assumere come limite la spesa storica (soluzione che il Comune ritiene potenzialmente penalizzante nel caso di precedente rinuncia alla
indennità spettante da parte degli amministratori uscenti);
2. individuare il limite di spesa (di indennità di funzione e gettoni di presenza) nella somma risultante dagli importi stabiliti ai sensi
dell’art.82 del D.Lgs. 267/2000 moltiplicati per il numero degli aventi diritto;
3. individuare un limite differenziato in base alla voce di spesa (da un lato, spesa storica per le spese di viaggio e per la partecipazione ad
associazioni rappresentative e, dall’altro lato, misura massima stabilita ai sensi del citato art.82 per indennità di funzione e gettoni di
presenza).
Lo stesso Comune richiedente ha avanzato diverse ipotesi anche in rapporto al periodo storico da considerare (esercizio 2013, mandato
amministrativo in scadenza o esercizio 2014 fino alla proclamazione degli eletti).
In assenza di specifiche previsioni normative, l’interpretazione della normativa in argomento non può prescindere, ancora una volta, non solo
dal dato letterale, ma anche di quello teleologico dato dall’esigenza di non incrementare la spesa pubblica.
Ciò premesso, questa Sezione ritiene che il limite della invarianza della spesa sia unico (non vi sono limiti per ciascuna voce di spesa, ad
esempio, limiti distinti per le indennità di funzione o il rimborso delle spese di viaggio), riguardi complessivamente l’ente (non il singolo
amministratore o il singolo organo dell’ente) e sia costituito dalla somma di una pluralità di voci eterogenee. Occorre, quindi, considerare un
limite unico determinato da voci di spesa diversamente quantificate in base alla loro natura (es. spesa storica per le spese di viaggio e per la
partecipazione ad associazioni rappresentative e misura massima spettante ai sensi del citato art.82 per indennità di funzione e gettoni di
presenza), rapportato al D.L. 138/2011. In via meramente esemplificativa, se il Comune, in base agli articoli da 77 a 87 del D.Lgs. 267/2000,
nell’ipotesi (normale) che sia stata corrisposta una indennità di funzione a tutti gli amministratori in carica, ha speso euro 13.000 per 13
amministratori uscenti (12 consiglieri e il Sindaco), avrà euro 7.000 (essendo previsti 6 consiglieri e il Sindaco in base al D.L. 138/2011) come
limite conseguente alla applicazione della legge 56/2004 (con 10 consiglieri e il Sindaco). Essendo individuato un limite unico, l’ente nella sua
piena autonomia decisionale potrà compensare eventuali incrementi di talune tipologie di spesa con riduzioni di altre: in via meramente
esemplificativa, potrà esserci un aumento degli oneri per permessi retribuiti, a fronte di una corrispondente riduzione di altre voci.
Si ritiene, infine, preferibile che la determinazione del limite di spesa avvenga considerando la spesa relativa all’esercizio finanziario
precedente alle elezioni amministrative e, quindi, alla concreta applicazione della legge 56/2014. Tale soluzione, in assenza di indicazioni da
parte del legislatore, appare preferibile rispetto alle altre ipotizzabili (es. media annua del mandato amministrativo precedente), anche in
considerazione del principio di annualità del bilancio (art.162 del D.Lgs. 267/2000).
P Q M
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Castelnuovo
della Daunia (FG).
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 28 maggio 2014.
Il Magistrato relatore Il Presidente f.f.
F.to Dott. Cosmo Sciancalepore F.to Dott. Luca Fazio
Depositata in Segreteria il 28 maggio 2014
Il Direttore della Segreteria
F.to Marialuce Sciannameo
Deliberazione n. 112/2014 - Corte dei Conti, Sez, Regionale di controllo per la Puglia
28 Maggio 2014
Tipo: Parere
Ente: Corte dei Conti
Regione: Puglia
Oggetto Richiesta di parere ai sensi dell’art.7, co.8, della legge 131/2003 - su Esatta interpretazione della normativa riguardante obbligo di
rideterminare, con propri atti, gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali al fine di assicurare
l’invarianza della relativa spesa, con particolare riferimento alle modalità di individuazione del limite di spesa di cui deve essere
assicurata l’invarianza
FATTO
Con la nota indicata, il Sindaco del Comune di Castelnuovo della Daunia (FG), ente con popolazione inferiore a 3.000 abitanti interessato dalle
elezioni amministrative 2014, dopo aver evidenziato che l’art.1, co.136, della legge 56/2014 stabilisce l’obbligo, per gli enti interessati, di
rideterminare, con propri atti, gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali al fine di assicurare l’invarianza
della relativa spesa, ai sensi dell’art.7, co.8, della legge 131/2003, chiede a questa Sezione l’esatta interpretazione della normativa indicata, con
particolare riferimento alle modalità di individuazione del limite di spesa di cui deve essere assicurata l’invarianza. L’ente ha anche formulato
varie possibili ipotesi interpretative in ordine alla quantificazione del limite di spesa del quale occorre assicurare l’invarianza
DIRITTO
1. Ammissibilità soggettiva.
L’art.7, co.8, della legge n.131/2003 prevede che gli enti locali possono chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali …”. Riguardo a tale aspetto, la Sezione ritiene non
esservi motivo per discostarsi dall’orientamento, sin qui seguito, secondo il quale la mancanza di detto organo, allo stato istituito nella Regione
Puglia (L.R. n.29 del 26 ottobre 2007) ma ancora non operante, non può precludere l’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli enti
locali ed alla stessa Regione.
Pertanto, nelle more dell’operatività del Consiglio delle autonomie locali, la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo
soggettivo, se ed in quanto formulata dall’organo di vertice dell’Amministrazione, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente essendo
munito di rappresentanza legale esterna. Tale organo, nel caso del Comune, è il Sindaco ai sensi dell’art.50 del D.Lgs. n.267/2000.
Al riguardo, si osserva che la richiesta di parere in esame, proviene dal Sindaco del Comune di Castelnuovo della Daunia (FG) e, pertanto,
deve ritenersi ammissibile sul piano soggettivo.
2. Ammissibilità oggettiva.
Con riferimento all’ammissibilità del quesito, sottoposto all’attenzione della Sezione, sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario
vagliare la ricorrenza delle condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni
Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle Sezioni regionali di controllo.
L’art.7, co.8, della legge 131/2003 “conferisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non già una funzione di consulenza di
portata generale, bensì limitata alla materia di contabilità pubblica” (deliberazione delle SS.RR n.54/CONTR/2010). Per consolidato
orientamento, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare, inoltre, ambiti ed oggetti di carattere generale e non fatti
gestionali specifici, non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre
Magistrature o alla stessa Corte dei conti. Devono, pertanto, ritenersi inammissibili sul piano oggettivo le richieste di parere concernenti
valutazioni su casi o atti gestionali specifici tali da determinare una ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi,
una compartecipazione alla amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo
magistratuale.
Tanto premesso, la richiesta presentata dal Sindaco del Comune di Castelnuovo della Daunia (FG), riguardando fondamentalmente l’esatta
interpretazione di una norma, recentemente entrata in vigore, relativa alle modalità di individuazione del limite di spesa per gli oneri connessi
alle attività degli amministratori locali dei Comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti risulta oggettivamente ammissibile. Trattasi,
infatti, di richiesta rientrante nell’ambito della contabilità pubblica, avente carattere generale e non riguardante un fatto gestionale specifico o
un provvedimento già adottato.
3. Merito.
L’art.1, co.135, della legge 56/2014, recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni,
modificando l’art.16, co.17, del D.L. 138/2011, nei Comuni fino a 10.000 abitanti, prevede l’aumento del numero di consiglieri e del numero
massimo di assessori. Per i Comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti (come il Comune richiedente) il numero di consiglieri comunali è
elevato da 6 a 10 e il numero massimo di Assessori è stabilito in 2 (risulta, quindi, confermato il numero massimo di assessori precedentemente
stabilito per i Comuni tra 1.000 e 3.000 abitanti, mentre per i Comuni fino a 1.000 abitanti non era precedentemente previsto alcun assessore).
Il successivo comma 136 stabilisce che i Comuni interessati dal citato comma 135 “provvedono, prima di applicarla, a rideterminare con
propri atti gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali, di cui al Titolo III, capo IV, della parte prima del
testo unico, al fine di assicurare l’invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, previa specifica attestazione del
collegio dei revisori dei conti” (rectius del c.d. “revisore unico” visto quanto dispone l’art.234, co.3, del D.Lgs. 267/2000).
Il titolo del testo unico degli enti locali (articoli da 77 a 87 del D.Lgs. 267/2000) al quale il comma 136 si riferisce, dedicato a disciplinare lo
status degli amministratori degli enti locali, prevede, in favore degli stessi, vari oneri a carico della finanza pubblica di diversa natura e
contenuto (oneri per permessi retribuiti, indennità di funzione, gettoni di presenza, rimborso delle spese di viaggio, spese per la partecipazione
alle associazioni rappresentative degli enti locali, oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi). La complessiva quantificazione di tali oneri
per ciascun ente dipende evidentemente da vari fattori: numero degli amministratori, frequenza delle sedute di Giunta e Consiglio, tipo di
attività lavorativa svolta dagli amministratori, presenza tra gli amministratori locali di parlamentari nazionali o europei o di consiglieri
regionali (art.83), rinuncia volontaria alla indennità di funzione spettante, ecc. Risulta, pertanto, evidente che la spesa effettivamente sostenuta
può essere molto diversa da ente ad ente (anche di identiche dimensioni demografiche) e, nello stesso ente, nel corso degli anni.
Il numero degli amministratori degli enti locali inizialmente stabilito nel testo unico degli enti locali dagli articoli 37 (per i consiglieri) e 47
(per gli assessori) è stato oggetto di varie modifiche nel corso degli ultimi anni (art.2, co.23, della legge 244/2007, art.2, commi 184 e 185 della
legge 191/2009, art.1 del D.L. 2/2010, articoli 15, co.5 e 16, co.17 del D.L. 138/2011 e art.1, co.135, della legge 56/2014). Considerato che
l’ultima modifica comporta un aumento complessivo del numero dei consiglieri e del numero massimo di assessori nei Comuni fino a 10.000
abitanti (l’85% circa dei Comuni italiani), con la disposizione contenuta nel menzionato comma 136, il legislatore ha voluto evitare che tale
aumento determinasse anche un aumento della spesa pubblica, prevedendo espressamente, per i Comuni interessati, la rideterminazione dei
relativi oneri al fine di assicurare l’invarianza della spesa in rapporto alla “legislazione vigente”.
La disciplina in argomento pone varie problematiche interpretative. Anche tenendo conto della richiesta di parere pervenuta, pertanto, occorre
affrontare le seguenti questioni. Un primo problema che si pone è quello di individuare a quale normativa il legislatore si riferisce quando lega
l’obbligo di invarianza della spesa alla “legislazione vigente”. In linea teorica, infatti, il comma 136 potrebbe riferirsi sia alla legislazione
vigente al momento della elezione degli amministratori uscenti, sia alla legislazione vigente al momento della entrata in vigore della legge
56/2014. Un secondo problema che si pone è quello di determinare le voci di spesa rilevanti ai fini del rispetto dell’obbligo di invarianza della
spesa. Un terzo problema è quello di individuare il periodo di tempo (es. ultimo esercizio finanziario oppure precedente mandato
amministrativo) al quale occorre fare riferimento per ottemperare al citato obbligo di invarianza della spesa.
Il Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali, con nota n.6508 del 24 aprile 2014, allegata dal Comune di
Castelnuovo della Daunia alla richiesta di parere, nell’ambito dei lavori del tavolo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri a cui
partecipano rappresentanti dell’Anci, dell’Upi e dello stesso Ministero, ha fornito alcune indicazioni interpretative in ordine alla normativa in
esame. Il suddetto Ministero, tenendo conto anche di quanto precedentemente disposto in merito dalla legge 191/2009 (come modificata dal
D.L. 2/2010) e dal D.L. 138/2011 (disposizioni che avevano ridotto il numero dei consiglieri e degli assessori, precedentemente stabilito dal
D.Lgs. 267/2000, a decorrere dal primo turno elettorale successivo alla entrata in vigore delle norme stesse), con particolare riferimento alle
questioni oggetto della presente richiesta di parere, ha specificato che l’interpretazione delle disposizioni introdotte dalla legge 56/2014 deve
tenere conto delle esigenze di rafforzamento delle misure di contenimento e controllo della spesa pubblica; che tutti i Comuni (compresi quelli
che non hanno potuto precedentemente ridurre il numero di consiglieri e assessori non essendo andati al voto dopo l’entrata in vigore della
legge 191/2009 e del D.L. 138/2011) devono parametrare la rideterminazione degli oneri per assicurare l’invarianza di spesa al numero di
amministratori indicati all’art.16, co.17, del D.L. 138/2011; che gli atti che rideterminano gli oneri in argomento sono deliberati dal Consiglio
comunale (l’obbligo può essere assolto anche dai nuovi organi consiliari nel corso della prima delibera della consiliatura, rectius nel corso
della prima seduta visto quanto dispone l’art.41 del D.Lgs. 267/2000) fermo restando che l’invarianza di spesa dovrà essere assicurata a far
data dalla proclamazione degli eletti; ai fini del rispetto dell’obbligo di invarianza della spesa non devono essere considerati gli oneri per i
permessi retribuiti, nonché gli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi (articoli 80 e 86 del D.Lgs. 267/2000) per la loro estrema
variabilità collegata alla attività lavorativa svolta dall’amministratore, mentre devono essere inclusi nel computo le indennità ed i gettoni, le
spese di viaggio e quelle sostenute per la partecipazione alle associazioni rappresentative degli enti locali.
Questa Sezione condivide l’interpretazione ministeriale per quanto riguarda l’obbligo della invarianza della spesa in relazione al numero di
amministratori indicati dal D.L. 138/2011. Considerata la evidente volontà del legislatore di non incrementare la spesa pubblica in argomento,
la rideterminazione degli oneri deve assicurare l’invarianza di spesa in relazione al numero di amministratori indicati all’art.16, co.17, del D.L.
138/2011 e non al numero di amministratori in carica al momento della entrata in vigore della legge 56/2014. Il legislatore, pertanto, nel
momento in cui, affermando il principio della invarianza della spesa, si riferisce alla “legislazione vigente” assume come parametro la spesa
che deriva dalla applicazione della normativa in essere al momento della applicazione della legge 56/2014 (quindi il D.L. 138/2011) e non di
quella in essere al momento della elezione degli amministratori uscenti (che può essere la disciplina vigente prima della legge 191/2009). Tale
soluzione risulta apprezzabile sia per ragioni di uniformità e, quindi, senza che abbia rilevanza la durata del mandato degli amministratori
uscenti, sia in quanto una diversa interpretazione condurrebbe al paradossale effetto, almeno potenziale, di incrementare la spesa, dal momento
che, generalmente, i Consigli e le Giunte uscenti di Comuni con meno di 10.000 abitanti hanno un numero di consiglieri e di assessori
maggiore di quello stabilito dal D.L. 138/2011 e, quindi, comportano per gli enti una spesa tendenzialmente maggiore rispetto a quanto
stabilito prima dal D.L. 138/2011 e poi dalla legge 56/2014 (es. il Comune richiedente ha 12 Consiglieri uscenti, 6 previsti dal D.L. 138/2011 e
10 previsti dalla legge 56/2014).
Non risulta, invece, condivisibile l’interpretazione ministeriale in ordine all’esonero dall’obbligo di invarianza della spesa degli oneri per i
permessi retribuiti (art.80) e degli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi (art.86) “per la loro estrema variabilità, collegata all’attività
lavorativa dell’amministratore”. La Sezione ritiene, infatti, anche tali oneri rilevanti ai fini del rispetto dell’obbligo di invarianza della spesa
previsto dal citato comma 136. Il legislatore, infatti, non solo non ha previsto una espressa esclusione di tali voci ma ha esplicitamente
agganciato l’obbligo suddetto agli oneri, nessuno escluso, di cui al titolo III, capo IV, della parte prima del testo unico. Tra gli oneri previsti da
tale titolo rientrano quelli per i permessi retribuiti (art.80), nonché gli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi (art.86). Peraltro, priva di
rilevanza, oltre che di un solido riferimento normativo che stante la lettera del comma 136 porta a soluzioni opposte, appare essere la
motivazione addotta dal Ministero per giustificare l’esclusione di tali voci (“per la loro estrema variabilità collegata alla attività lavorativa
svolta dall’amministratore”) dal momento che, come già riportato, analoga variabilità può essere riscontrata anche per altre tipologie di oneri
previsti in favore di amministratori locali.
Il Ministero dell’Interno, nella nota citata, non ha fornito chiare indicazioni in merito all’esatto riferimento al quale attenersi per la
quantificazione del suddetto limite di spesa. Il Comune ha, invece, formulato in proposito diverse possibili interpretazioni:
1. assumere come limite la spesa storica (soluzione che il Comune ritiene potenzialmente penalizzante nel caso di precedente rinuncia alla
indennità spettante da parte degli amministratori uscenti);
2. individuare il limite di spesa (di indennità di funzione e gettoni di presenza) nella somma risultante dagli importi stabiliti ai sensi
dell’art.82 del D.Lgs. 267/2000 moltiplicati per il numero degli aventi diritto;
3. individuare un limite differenziato in base alla voce di spesa (da un lato, spesa storica per le spese di viaggio e per la partecipazione ad
associazioni rappresentative e, dall’altro lato, misura massima stabilita ai sensi del citato art.82 per indennità di funzione e gettoni di
presenza).
Lo stesso Comune richiedente ha avanzato diverse ipotesi anche in rapporto al periodo storico da considerare (esercizio 2013, mandato
amministrativo in scadenza o esercizio 2014 fino alla proclamazione degli eletti).
In assenza di specifiche previsioni normative, l’interpretazione della normativa in argomento non può prescindere, ancora una volta, non solo
dal dato letterale, ma anche di quello teleologico dato dall’esigenza di non incrementare la spesa pubblica.
Ciò premesso, questa Sezione ritiene che il limite della invarianza della spesa sia unico (non vi sono limiti per ciascuna voce di spesa, ad
esempio, limiti distinti per le indennità di funzione o il rimborso delle spese di viaggio), riguardi complessivamente l’ente (non il singolo
amministratore o il singolo organo dell’ente) e sia costituito dalla somma di una pluralità di voci eterogenee. Occorre, quindi, considerare un
limite unico determinato da voci di spesa diversamente quantificate in base alla loro natura (es. spesa storica per le spese di viaggio e per la
partecipazione ad associazioni rappresentative e misura massima spettante ai sensi del citato art.82 per indennità di funzione e gettoni di
presenza), rapportato al D.L. 138/2011. In via meramente esemplificativa, se il Comune, in base agli articoli da 77 a 87 del D.Lgs. 267/2000,
nell’ipotesi (normale) che sia stata corrisposta una indennità di funzione a tutti gli amministratori in carica, ha speso euro 13.000 per 13
amministratori uscenti (12 consiglieri e il Sindaco), avrà euro 7.000 (essendo previsti 6 consiglieri e il Sindaco in base al D.L. 138/2011) come
limite conseguente alla applicazione della legge 56/2004 (con 10 consiglieri e il Sindaco). Essendo individuato un limite unico, l’ente nella sua
piena autonomia decisionale potrà compensare eventuali incrementi di talune tipologie di spesa con riduzioni di altre: in via meramente
esemplificativa, potrà esserci un aumento degli oneri per permessi retribuiti, a fronte di una corrispondente riduzione di altre voci.
Si ritiene, infine, preferibile che la determinazione del limite di spesa avvenga considerando la spesa relativa all’esercizio finanziario
precedente alle elezioni amministrative e, quindi, alla concreta applicazione della legge 56/2014. Tale soluzione, in assenza di indicazioni da
parte del legislatore, appare preferibile rispetto alle altre ipotizzabili (es. media annua del mandato amministrativo precedente), anche in
considerazione del principio di annualità del bilancio (art.162 del D.Lgs. 267/2000).
P Q M
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Castelnuovo
della Daunia (FG).
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 28 maggio 2014.
Il Magistrato relatore Il Presidente f.f.
F.to Dott. Cosmo Sciancalepore F.to Dott. Luca Fazio
Depositata in Segreteria il 28 maggio 2014
Il Direttore della Segreteria
F.to Marialuce Sciannameo
LU- Messaggi : 97
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Re: status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
obbligo di rideterminare l'invarianza della spesa con delibera di Consiglio si applica solo per comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti, giusto?
TONYT- Messaggi : 34
Data d'iscrizione : 03.05.13
Re: status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
TONYT ha scritto:obbligo di rideterminare l'invarianza della spesa con delibera di Consiglio si applica solo per comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti, giusto?
Da quanto mi risulta, la competenza è del Consiglio Comunale.
LU- Messaggi : 97
Data d'iscrizione : 06.10.11
Re: status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
una volta esisteva il concetto di tassatività delle competenze del consiglio comunale.....oggi non vi ha più certezza della sua esistenza .....
se si ritiene di consiglio comunale si deve argomentare perchè implica incidenza sulla spesa inerente piùesercizi
se si ritiene di consiglio comunale si deve argomentare perchè implica incidenza sulla spesa inerente piùesercizi
francodan- Messaggi : 6152
Data d'iscrizione : 07.10.10
Località : 4 comuni e una unione in bassa lomellina
Re: status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
francodan ha scritto:una volta esisteva il concetto di tassatività delle competenze del consiglio comunale.....oggi non vi ha più certezza della sua esistenza .....
se si ritiene di consiglio comunale si deve argomentare perchè implica incidenza sulla spesa inerente piùesercizi
Ed è quello che ha fatto il Ministero dell'Interno nella sua circolare ricordando l'art. 42 comma letterera i) del TUEL (Spese pluriennali). Il punto è che l'art. 42 non è mai stato modificato e quindi molti Comuni che hanno approvato le indennità di funzione di Sindaco e assessori con delberazione di Giunta comunale (Se non con determina!!!!) hanno adottato atti illegittimi per incompetenza.
IL Sillogismo vale nel senso dell'importanza che si vuole dare alla circolare del Ministero (subito smentita appunto dalla CDC della Puglia). Più che il Governo del FARE mi sembra il Governo del FAR WEST.
tin soldier- Messaggi : 28
Data d'iscrizione : 06.07.14
status amministratori ed invariianza della spesa- legge 56/2014
se il comune non ha mai adottato una delibera per la determinazione dell'indennità di funzione spettante al sindaco, assessori e consiglieri e di fatto non ha mai erogato dette somme,pur prevedendole in bilancio e quindi riportandole tra i residui passivi dell'Ente, come si fa a deliberare l'invarianza della spesa? di fatto manca un atto formale ed il mio revisore dice che quindi non c'è un punto di partenza su cui lavorare. vi prego rispondetemi perchè intanto il nuovo sindaco, giustamente, vorrebbe vedersi corrsiposta al più prsto l'indennità. grazie infinite a chi mi può dare un suggerimeto. io ritengo che il calcolo possa essere tranquillamente effettuato su quanto è stabilito dall'art, 82 del Tuel ma il revisore ritiene di no.
LORY 60- Messaggi : 59
Data d'iscrizione : 28.11.13
Re: status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
La delibera della Corte dei Conti è in parte superata dalla modifica dell'articolo 1, comma 136, della legge n. 56/2014 operata dall’ art. 19, comma 01, lettera d), del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
136. I comuni interessati dalla disposizione di cui al comma 135 provvedono, prima di applicarla, a rideterminare con propri atti gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali, di cui al titolo III, capo IV, della parte prima del testo unico, al fine di assicurare l'invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, previa specifica attestazione del collegio dei revisori dei conti. Ai fini del rispetto dell'invarianza di spesa, sono esclusi dal computo degli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori quelli relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del testo unico.
136. I comuni interessati dalla disposizione di cui al comma 135 provvedono, prima di applicarla, a rideterminare con propri atti gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali, di cui al titolo III, capo IV, della parte prima del testo unico, al fine di assicurare l'invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, previa specifica attestazione del collegio dei revisori dei conti. Ai fini del rispetto dell'invarianza di spesa, sono esclusi dal computo degli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori quelli relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del testo unico.
RMonti- Messaggi : 474
Data d'iscrizione : 09.09.13
Re: status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
LORY 60 ha scritto:se il comune non ha mai adottato una delibera per la determinazione dell'indennità di funzione spettante al sindaco, assessori e consiglieri e di fatto non ha mai erogato dette somme,pur prevedendole in bilancio e quindi riportandole tra i residui passivi dell'Ente, come si fa a deliberare l'invarianza della spesa? di fatto manca un atto formale ed il mio revisore dice che quindi non c'è un punto di partenza su cui lavorare. vi prego rispondetemi perchè intanto il nuovo sindaco, giustamente, vorrebbe vedersi corrsiposta al più prsto l'indennità. grazie infinite a chi mi può dare un suggerimeto. io ritengo che il calcolo possa essere tranquillamente effettuato su quanto è stabilito dall'art, 82 del Tuel ma il revisore ritiene di no.
Il fatto che il Comune non abbia mai erogato somme a titolo di indennità di funzione (per scelta degli amministratori suppongo) secondo me non inficia la possibilità per i nuovi amministratori di quantificare quella che "sarebbe stata" la spesa nominale ante legge del Rio.
Se una Giunta "uscente" aveva deciso di rinunciare, di sua sponte, all'indennità, non vedo come la cosa possa influenzare le scelte di una Giunta "entrante" i cui componenti, magari, non sono proprio dell'idea di rinunciare all'indennità.
A mio avviso si deve ragionare per astratto e quindi calcolare quella che sarebbe stata la spesa [b]nominale[b] in presenza di un numero ridotto di assessori rispetto al numero previsto dalla legge Del Rio.
Una curiosità: se l'indennità non è mai stata deliberata/liquidata perché conservi i residui passivi?
RMonti- Messaggi : 474
Data d'iscrizione : 09.09.13
status amministratori ed invariianza della spesa- legge 56/2014
sono responsabile del servizio dal 26 maggio 2014. secondo te come devo impostare la proposta per l'invarianza e per determinare e successivamente impegnare l'indennità di funzione per sindaco ed assessori?
LORY 60- Messaggi : 59
Data d'iscrizione : 28.11.13
Re: status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
RMonti ha scritto:La delibera della Corte dei Conti è in parte superata dalla modifica dell'articolo 1, comma 136, della legge n. 56/2014 operata dall’ art. 19, comma 01, lettera d), del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
136. I comuni interessati dalla disposizione di cui al comma 135 provvedono, prima di applicarla, a rideterminare con propri atti gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali, di cui al titolo III, capo IV, della parte prima del testo unico, al fine di assicurare l'invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, previa specifica attestazione del collegio dei revisori dei conti. Ai fini del rispetto dell'invarianza di spesa, sono esclusi dal computo degli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori quelli relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del testo unico.
Bene, almeno un punto fermo è stato meso, aspettiamo gli altri..e grazie
tin soldier- Messaggi : 28
Data d'iscrizione : 06.07.14
Re: status amministratori - invarianza della spesa - legge 56/2014
LORY 60 ha scritto:sono responsabile del servizio dal 26 maggio 2014. secondo te come devo impostare la proposta per l'invarianza e per determinare e successivamente impegnare l'indennità di funzione per sindaco ed assessori?
Se mi mandi la tua mail qui
el.monti@tiscali.it
posso inviarti le delibere/determine che ho fatto io.
RMonti- Messaggi : 474
Data d'iscrizione : 09.09.13
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