blocco stipendiale e accessori sezione veneto

REPUBBLICA ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO
Nell’adunanza del 3 aprile 2012, composta da:
Enrica DEL VICARIO Presidente
Diana CALACIURA TRAINA Consigliere, relatore
Aldo CARLESCHI Consigliere
Tiziano TESSARO Referendario, relatore
Francesco MAFFEI Referendario
Francesca DIMITA Referendario
Visto l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione regionale di controllo;
vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3” ed in particolare, l’art. 7, comma 8;
visti gli indirizzi e criteri generali per l'esercizio dell'attività consultiva, approvati dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera n. 9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e, da ultimo, dalla deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54/CONTR del 17 novembre 2010;
vista la richiesta di parere del Sindaco del Comune di Due Carrare, prot. n. 12798, del 20.12.2011, acquisita al prot. Cdc n. 9026 del 21.12.2011;
vista l’ordinanza n. 15/2012 con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’odierna adunanza;
udito il magistrato relatore,
FATTO
Il Sindaco del Comune di Due Carrare (PD) ha promosso il parere di questa Corte in merito alla possibilità di destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa negli anni 2010 e 2011.
Il Sindaco premette che il Comune in discorso non ha rispettato nell’anno 2009 i vincoli del patto di stabilità interno, con conseguente assoggettamento, nel successivo anno 2010, alle sanzioni previste dalla legge tra le quali ….il divieto di procedere a qualunque forma di assunzione di personale , compreso le modalità alternative all’assunzione ed aggiunge:
• il Comune, con propri atti deliberativi, pur in presenza dei vincoli disposti dalle citate sanzioni, ha previsto l’incremento del fondo incentivi per l’anno 2010 , quale risorsa variabile prevista dall’art.15, comma 1, lett. K del CCNL 1.4.1999 (incentivi ICI);
• l’inserimento di tale importo era stato ritenuto ammissibile dalle Sezione delle Autonomie Locali con la deliberazione n.16 del 2009;
• nell’esercizio finanziario 2011 , il Comune aveva confermato la costituzione del fondo di produttività, prevedendo la destinazione dell’importo non più con riferimento al già citato art.15 , comma 1, lett. K, bensì con riferimento ai proventi di cui all’art. 208, comma 4, lett. C) del Codice della strada;
• nel 2010 e nel 2011 sono stati rispettati i vincoli relativi al patto di stabilità, con il contenimento della relativa spesa del personale.
Il Sindaco, quindi, conclusivamente, pone tre quesiti:
1) se nel 2010 era ammissibile l’inserimento, all’interno del fondo della contrattazione decentrata integrativa delle risorse variabili, dell’importo destinato agli incentivi ICI;
2) se sia ammissibile prevedere nel 2011 nel fondo per le risorse variabili uno stanziamento di importo pari al 2010;
3) se sia possibile - tenuto conto dell’art. 9, comma 2 bis, della legge n.122/ 210 che ha previsto per il triennio 201/2013 il blocco dell’ammontare complessivo delle risorse decentrate prendendo come riferimento proprio l’anno 2010 - confermare per il 2011 il medesimo importo tra le risorse variabili e, in caso affermativo, modificare la previsione della qualificazione giuridica, sostituendola con la fattispecie dell’art. 15, comma 5, del CCNL 1.04.1999 e utilizzando i proventi di cui all’art. 208, comma 4, lett. C e comma 5/bis del Codice della strada.
DIRITTO
Occorre valutare, in via preliminare, secondo gli ormai consolidati orientamenti assunti dalla Corte dei conti in tema di pareri da esprimere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, la sussistenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi per la resa dei pareri, indicati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e con deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006.
In relazione alle condizioni soggettive la richiesta, formulata, ai sensi dell’art. 50 del T.U.E.L., dall’organo politico di vertice e rappresentante legale del Comune di Due Carrare, è da ritenersi ammissibile.
In ordine, poi, al requisito oggettivo, occorre accertare se la richiesta di parere sia attinente alla materia della contabilità pubblica, se sussistano i caratteri della generalità ed astrattezza, se l’esercizio della funzione consultiva non implichi valutazione di comportamenti amministrativi, in particolare se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, se l’ambito sia oggetto di indagini della Procura regionale o di giudizio dinnanzi alla Sezione Giurisdizionale regionale della Corte dei conti o di contenzioso penale, amministrativo o civile.
Per quanto riguarda l’attinenza alla materia della contabilità pubblica, si richiama la delibera n. 54/2010 con la quale le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, in sede di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto legge n. 78/2009, convertito, con modificazioni, nella legge n. 102/2009, hanno ulteriormente delineato un concetto unitario della nozione di contabilità pubblica, riferito al “sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici”; la predetta nozione è, comunque, da intendersi “in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.
Premessi i principi sull’ammissibilità della richiesta di parere, il Collegio esamina partitamente i tre quesiti :
1) se, nell’anno 2010, era ammissibile l’inserimento all’interno del fondo della contrattazione decentrata integrativa delle risorse variabili, dell’importo destinato agli incentivi ICI di cui all’art. 15, comma 1, lett. K) del CCNL 1.04.1999: alla luce dei già citati criteri, la Sezione ritiene il quesito inammissibile, poiché l’esercizio della funzione consultiva comporterebbe la valutazione di comportamenti amministrativi , connessi ad atti già adottati .
2) Se, nell’anno 2011, è ammissibile prevedere nel fondo risorse variabili uno stanziamento di importo pari al 2010:
Le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte con delibera QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011 hanno già reso l’interpretazione nomofilattica circa le fattispecie da includere nel tetto di spesa previsto dal succitato art. 9, comma 2-bis, statuendo che la norma in questione è volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale. Tale limite prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse ed è applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011).
La Sezione ritiene, comunque, di potersi esprimere sul quesito in discorso, inerente la astratta modalita’ di quantificazione del fondo incentivante, soltanto con considerazioni di carattere generale.
Invero, una risposta puntuale comporterebbe una serie di valutazioni rimesse esclusivamente alla competenza degli organi comunali preposti, rispetto alla quale la funzione consultiva della Corte dei conti non può in alcun modo interferire, né fornire autorizzazioni preventive di sorta.
La norma di cui all’art. 9, comma 2-bis, del decreto legge 78/2010, è disposizione di stretta interpretazione; sicché, in via di principio, non sembra ammettere deroghe o esclusioni (cfr. anche delibera n. 285/2011/PAR di questa Sezione): è innegabile che la intentio del legislatore è di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). Al riguardo, la Sezione ha già avuto modo di sottolineare (185/2012/PAR) che la Corte ha abbandonato il precedente criterio di “esclusione dalla spesa del personale” basato sulla circostanza che si tratti di compensi pagati con fondi che si autoalimentano con i frutti dell'attività svolta dai dipendenti, e, di conseguenza, non comportano un effettivo aumento di spesa (Sez. Autonomie 16/2009; cfr. anche per l’applicazione di questo principio, questa Sezione, deliberazione n. 57/2010/PAR). Consolidata opinione oggi adotta un criterio fondato sull’esclusione delle sole risorse di alimentazione dei fondi destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro – in alternativa - potrebbero essere acquisite solo attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (Corte dei conti, SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011).
Pertanto, ai fini del calcolo del tetto di spesa cui fa riferimento il citato vincolo, necessario a calcolare l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio, occorrerà sterilizzare, non includendole nel computo dell’importo 2010, le sole risorse destinate a remunerare le prestazioni di progettazione interna e le prestazioni professionali dell’avvocatura interna, stante la loro natura “professionale” che le rende non destinabili alla generalità dei dipendenti dell’Ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.
3) Se sia possibile modificare la previsione della qualificazione giuridica, sostituendola con la fattispecie dell’art.5, comma 5 del CCNL 1.4.1999 e utilizzando i proventi di cui all’art. 208,comma 4, lett. C) e comma 5/bis del Codice della strada:
Le coordinate ermeneutiche tracciate dalla delibera 51/2011 delle SS.RR consentono di dare risposta anche al terzo quesito: sull’oggetto, peraltro, si sono già ripetutamente espresse varie Sezioni regionali della Corte, la stessa Sezione scrivente (vds. ex multis le delibere n. 346/2011/PAR del 31.5.2011; n. 44/2012/PAR del 16.01.2012 e n. 185/2012/PAR dell’8.02.2012) e, tra le altre recenti, le Sezioni Liguria e Friuli con le delibere rispettivamente, n. 55/2011/PAR del 21.6.2011 e n. 77/2011/PAR del 21.9.2011.
In particolare, le delibere anzidette escludono che i proventi ex art. 208 CdS si possano considerare come risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano all’incentivazione di prestazioni o di risultati del personale che, a livello di fonte contrattuale, pone l’art. 15, comma 1, lettera K) del CCNL del 1999 e ciò, pur ritenendo che, in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati all’accrescimento di quelli esistenti (ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni di personale) gli enti, nell’ambito della loro programmazione annuale e triennale dei fabbisogni, possono valutare anche l’entità delle risorse atte a sostenere i maggiori oneri del trattamento economico accessorio del personale da impiegare nelle nuove attività e individuare la relativa copertura nell’ambito della capacità di bilancio. Tale destinazione, peraltro, presuppone che i richiamati progetti: 1) attivino, effettivamente, nuovi servizi che comportino un aumento delle prestazioni del personale e che le valutazioni degli enti medesimi debbano iscriversi nel quadro dei vigenti vincoli di finanza pubblica; 2) appaiano coerenti (come ritenuto anche dalla Sezione regionale di controllo Lombardia, con i pareri: n. 914 e n. 961/2010) con l’onere sugli stessi gravante, di concorrere alla realizzazione delle generali finalità di contenimento e progressiva riduzione delle spese di personale.
Dalle precedenti considerazioni emerge che esse non possano in alcun modo costituire eccezione al principio sancito dall’art. 9, comma 2-bis, citato. Un’interpretazione dell’art. 208, comma 5-bis del Codice della strada, come novellato dalla legge 29 luglio 2010, n.120 (che prevede la destinazione di parte dei proventi da sanzioni amministrative conseguenti a violazioni al Codice medesimo a “progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana ed alla sicurezza stradale”) volta a considerare che le spese per consentire ai vigili urbani di effettuare pattuglie in orario aggiuntivo (straordinario) non vadano ad incidere sulla spesa di personale non solo non può essere accolta, ma tantomeno può condizionare il perseguimento delle attività istituzionali della Polizia Municipale -senz’altro dovute - alla loro funzionalizzazione all’incremento del fondo incentivante e alla stretta correlazione a progetti specifici.
Le risorse finalizzate ai predetti scopi, pertanto, debbono rispettare i limiti posti per il complesso delle spese di personale e, in particolare, quelli posti dall’art.9, comma 2-bis, del decreto legge, 78/2010 convertito dalla legge 122/2010 che così dispone “a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del decreto legislativo n.165/2001 non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”.
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo per il Veneto rende il parere nei termini suindicati.
Copia del parere sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune di Due Carrare.
Così deliberato in Venezia, nella Camera di consiglio del 3 aprile 2012.
Il magistrato relatore Il Presidente
f.to Cons. Diana Calaciura Traina f.to Dott.ssa Enrica Del Vicario

Il magistrato relatore
f.to Dott. Tiziano Tessaro

Depositato in Segreteria il 09/05/2012
IL DIRETTORE DI SEGRETERIA
f.to (Dott.ssa Raffaella Brandolese)