consulenze sezione liguria

secondo la sezione liguria il conferimento di un incarico esterno per dirigere l'ufficio tecnico non rientra tra le consulenze 54 2011 e neanche la nomina del portavoce dell'amministrazione 51 2011

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Deliberazione n. 54/2011



REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Regionale di Controllo per la Liguria
composta dai seguenti magistrati:

Ennio COLASANTI Presidente
Luisa D’EVOLI Consigliere
Alessandro BENIGNI Referendario
Francesco BELSANTI Referendario (relatore)
nell’ adunanza del 21 giugno 2011 ha assunto la seguente

DELIBERAZIONE.
- vista la lett. prot. n. 43 del 30 maggio 2011, con la quale il Presidente del Consiglio delle Autonomie locali ha trasmesso alla Sezione la richiesta di parere formulata dal Comune di Pontinvrea, ai sensi dell’art. 78 L. 5 giugno 2003, n. 131;
- vista l’ordinanza presidenziale n. 33/2011, che ha deferito la questione all’esame collegiale della Sezione;
- udito il magistrato relatore dott. Francesco Belsanti;

FATTO
Con istanza n. 1251 del 15 maggio 2011, trasmessa dal Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria con nota n. 42 del 30 maggio 2011 ed assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria l’1 giugno 2011 con il n. 0002246 – 01.06.2011 – SC _ LIG - T85 – A, il Sindaco del Comune di Pontinvrea chiede alla Sezione un parere in merito all’applicazione dell’art.6, comma 7 del D.L. 78/2010, convertito in Legge n.122/2010, in materia di riduzione dei costi degli apparati amministrativi.
In particolare il Sindaco evidenzia che il comune di Pontinvrea non ha al suo interno professionalità da valorizzare per il funzionamento dell’ufficio tecnico comunale che risulta privo di personale, motivo per cui si rende necessario stipulare un contratto di consulenza continuativa per il funzionamento dell’ufficio predetto.
Tale affidamento si porrebbe in contrasto con quanto stabilito dall’art.6, comma 7 sopra citato che prevede, anche per gli enti locali, precisi limiti di spesa in materia di consulenza, spesa che non può eccedere per l’anno 2011 il 20% di quella sostenuta nell’anno 2009.
Pertanto il Sindaco chiede si sapere se al fine di perseguire lo scopo del funzionamento dell’ufficio tecnico sia possibile , nonostante il disposto della norma citata, stipulare una consulenza continuativa in mancanza di professionalità interne all’amministrazione locale.
Il Sindaco, inoltre, pone un secondo quesito. In considerazione della soppressione delle comunità montane, alcuni servizi, tra cui quelli relativi al vincolo idrogeologico, devono essere svolti in forma associata dalle Amministrazioni comunali tra le quali il comune di Pontinvrea si è proposto come comune capofila.
Il Sindaco chiede di sapere se l’affidamento esterno ad un geologo, mancando all’interno del comune la relativa figura professionale, debba ricadere nell’ambito di applicazione del comma 7 dell’art.6 citato considerando, inoltre, che il servizio svolto in forma associata si auto-finanzierebbe nella sua totalità senza alcun onere, pertanto, in capo alle amministrazioni comunali associate.
DIRITTO
1. Sull’ammissibilità della richiesta di parere
La richiesta di parere è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale, in quanto è stata sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’Amministrazione ed è stata trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria, nel rispetto, cioè, delle formalità previste dall’art. 78 L. 5.06.2003 n. 131.
Una valutazione positiva, in punto di ammissibilità, va espressa con riguardo anche al profilo oggettivo. Il quesito appare infatti riconducibile alla materia della contabilità pubblica poiché attiene all’esatta individuazione del campo di applicazione di una norma che incide in modo significativo sulla spesa pubblica e conseguentemente sulla gestione finanziaria dell’ente locale, sul rispetto degli equilibri di bilancio, e sul rispetto di vincoli di spesa introdotti dal legislatore in considerazione della particolare congiuntura economico-finanziaria che caratterizza l’attuale contesto storico.


2. La questione di merito.
I quesiti posti riguardano, secondo la prospettazione fattane dal Sindaco del comune di Pontinvrea, la stipula di due incarichi di consulenza e la compatibilità degli stessi con quanto disposto dalla norma di cui al comma 7 dell’art.6 del D.L. 78/2010, convertito in Lege n.122/2010, in base al quale “al fine di valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni, a decorrere dall'anno 2011 la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, incluse le autorità indipendenti, escluse le università, gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati nonché gli incarichi di studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009. L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.
La norma in esame, pertanto, si inserisce in un quadro di interventi finanziari volti al cd. taglio lineare di alcune categorie di spesa pubblica, al fine di ridurre i costi della macchina amministrativa e realizzare gli obiettivi di finanza pubblica richiesta dalla partecipazione all’Unione europea, in considerazione del difficile periodo congiunturale che attraversa l’economia europea e mondiale.
Delineato il quadro normativo questo Collegio esprime dubbi circa la corretta qualificazione giuridica della fattispecie così come prospettata dal Sindaco del comune di Pontinvrea.
A tal fine è necessario, se pur brevemente, circoscrivere l’istituto delle consulenze giuridiche così come delineatosi soprattutto ad opera della giurisprudenza contabile al fine della corretta applicazione delle norme finanziarie che hanno interessato tale tipologia contrattuale.
Gli incarichi esterni sono fondamentalmente di tre tipi: incarichi di studio, incarichi di ricerca e incarichi di consulenza propriamente detti affidati, mediante convenzioni o contratti di collaborazione coordinata e continuativa, ad esperti esterni all’amministrazione dotati di particolari doti professionali nel campo giuridico, amministrativo, scientifico, ecc.
Tali incarichi sono ormai raggruppati all’interno di un’unica nozione di collaborazione autonoma che può assumere contenuto diverso (richieste di parere, consulenze legali, studi e ricerche) ma che si caratterizza, in tutti i casi, per l’elevata e qualificata professionalità richiesta al consulente che agisce, nell’esplicazione dell’incarico, con la massima autonomia.
Tali incarichi trovano ormai puntuale disciplina nell’art.7, comma 6 del D.Lgs. 165/01, come modificato dall’art.46, comma 1 della legge n.133/08, in base al quale “Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità:
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione…..”
Pertanto, come evidenziato dalle SS.RR, ciò che accomuna le differenti tipologie di incarico è la sostanziale riconducibilità di tali fattispecie alla categoria del contratto di lavoro autonomo di cui agli articoli 2229-2238 c.c.
Motivo per cui, secondo le SS.RR, vi è ormai una sostanziale differenza, voluta dal legislatore, tra gli incarichi ad alto contenuto professionale e le altre “semplici” collaborazioni coordinate e continuative, avendo le prime a oggetto prestazioni implicanti un’alta specializzazione (non rinvenibile nelle normali competenze del personale della P.A.) e una correlativa attività lavorativa sostanzialmente autonoma, mentre le altre collaborazioni (co.co.co) hanno ad oggetto prestazioni ordinarie non richiedenti un elevato grado di autonomia organizzativa (collaborazioni utilizzate, al pari dei contratti di lavoro a tempo determinato per far fronte ai tagli o ai blocchi delle assunzioni di lavoratori subordinati nella P.A.).
Tale distinzione concettuale tra i due diversi tipi di collaborazione emerge in modo chiaro dall’impostazione delle leggi di natura finanziaria che si sono susseguite negli ultimi anni.
La legge finanziaria per il 2008 adotta una logica restrittiva nei confronti delle collaborazioni ordinarie. Difatti ai sensi dell’art.79, che sostituisce l’art.36 del D.Lgs. n.165/01, “le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato e non possono avvalersi delle forme contrattuali di lavoro flessibile previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa se non per esigenze stagionali o per periodi non superiori a tre mesi, fatte salve le sostituzioni per maternità relativamente alle autonomie territoriali. Il provvedimento di assunzione deve contenere l'indicazione del nominativo della persona da sostituire”.
L’art.36 citato, a seguito delle modifiche intervenute per opera dell’art.49 della legge n.133/08 e dell’art.17, comma 26, della legge n.102/09, attualmente dispone quanto segue: “ 1. Per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le procedure di reclutamento previste dall'articolo 35. 2. Per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali le amministrazioni pubbliche possono avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, nel rispetto delle procedure di reclutamento vigenti. Ferma restando la competenza delle amministrazioni in ordine alla individuazione delle necessità organizzative in coerenza con quanto stabilito dalle vigenti disposizioni di legge, i contratti collettivi nazionali provvedono a disciplinare la materia dei contratti di lavoro a tempo determinato, dei contratti di formazione e lavoro, degli altri rapporti formativi e della somministrazione di lavoro ed il lavoro accessorio …..”
Se pertanto gli articoli 7 e 36 del D.Lgs. n.165/01(nel testo vigente) prevedono rispettivamente la disciplina giuridica relativa ai due diversi tipi di collaborazione, attualmente la disciplina finanziaria trova regolamentazione rispettivamente negli articoli 6, comma 7 e 9, comma 28. Il primo, come ricordato, prevede che “al fine di valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni, a decorrere dall'anno 2011 la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, incluse le autorità indipendenti, escluse le università, gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati nonché gli incarichi di studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009. L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.
Il comma 28 dell’art.9 citato dispone, invece, che “a decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, le università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni e integrazioni, fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni, non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell'anno 2009. Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale…”.
Per tutto quanto premesso, distinte le due diverse forme di collaborazione, questo Collegio ritiene che l’incarico da conferire per il funzionamento dell’ufficio tecnico non possa essere ricompreso nella nozione di consulenza esterna di cui all’art.6, comma 7 del D.L. 78/2010. Difatti tale incarico è finalizzato allo svolgimento degli ordinari compiti amministrativi facenti capo all’ufficio tecnico comunale non richiedendosi per lo svolgimento di tali compiti alcuna preparazione altamente qualificata diversa da quella richiesta dalla legge ai fini delle assunzioni di personale mediante le procedure concorsuali finalizzate (titolo di studio, esperienze lavorative, specializzazioni, ecc). Inoltre contrasta con i caratteri tipici della consulenza, individuati al comma 6 dell’art.7 del D.Lgs. n.165/01, il carattere continuativo della prestazione richiesta al “consulente”.
La situazione descritta dal Sindaco sembra maggiormente rispondente all’ipotesi prevista dall’art.36 del D.Lgs. n.165/01 laddove prevede che “per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali le amministrazioni pubbliche possono avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa”.
Nel caso di specie, pertanto, il comune di Pontinvrea potrà ricorrere a forme di lavoro flessibili (assunzioni a tempo determinato, contratti di collaborazione “ordinaria”) così come previsto dall’art.92 del D.Lgs. n.267/00 (TUEL) e dalla normativa di settore. In tal caso l’ente comunale, che nel caso di specie non è sottoposto alle regole del Patto di Stabilità avendo una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, dovrà rispettare la normativa in materia di contenimento per le spese di personale espressamente prevista per gli enti appartenenti alla categoria in esame.
Inoltre non può non rimarcarsi che i comuni di ridotte dimensioni, in situazioni come quella evidenziata dal Sindaco del comune di Pontinvrea, hanno la possibilità di ricorrere agli istituti previsti dall’art.30 (convenzioni) e dall’art.33 (esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei comuni) del TUEL.
Quanto al secondo quesito valgono le considerazioni appena espresse dal Collegio con un’ulteriore precisazione.
Difatti, anche a voler considerare la prestazione del geologo come rientrante nella tipologia di consulenza esterna, occorre evidenziare, come anche ricordato dalle SS.RR (da ultimo Delibera n.7/2011), che la finalità perseguita dalla normativa finanziaria degli ultimi anni consiste nella riduzione delle spese pubbliche al fine di realizzare gli obiettivi di finanza pubblica e, per ciò che concerne istituti come quello delle consulenze esterne, ridurre l’incidenza di tali spese sui bilanci degli enti pubblici.
Pertanto le norme non mirano a vietare o ridurre l’utilizzo tout court di tali istituti (consulenze, collaborazioni, sponsorizzazioni, missioni, ecc) ma solo nel momento in cui tali forme di spesa incidono sul bilancio pubblico, in questo caso, dell’ente locale.
Diversamente, quanto tali istituti si auto-finanziano o trovano copertura finanziaria in capo a soggetti esterni all’amministrazione locale (finanziamenti europei, privati, ecc,) non vi è motivo per impedire l’utilizzo di tali istituti giuridici.
Pertanto qualora non vi siano oneri in capo alle amministrazioni locale,come evidenziato dal comune di Pontinvrea, non vi è alcuna preclusione al conferimento all’esterno dell’incarico di geologo.

P.Q.M.
nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria sulla richiesta avanzata dal Comune di Pontinvrea.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 21 giugno 2011.

Il Magistrato estensore Il Presidente
Francesco Belsanti Ennio Colasanti



Depositata il 21 giugno 2011
Il Direttore della Segreteria
(Michele Bartolotta)






Deliberazione n. 51/2011

REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Regionale di Controllo per la Liguria
composta dai seguenti magistrati:
Ennio COLASANTI Presidente
Luisa D’EVOLI Consigliere (relatore)
Alessandro BENIGNI Referendario
Francesco BELSANTI Referendario
nell’adunanza del 28 aprile 2011 ha assunto la seguente deliberazione.
Vista la lettera in data 14 aprile 2011, con la quale il Sindaco del Comune di Santa Margherita Ligure ha rivolto alla Sezione, per il tramite del Presidente del Consiglio delle Autonomie locali, richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 22 del 20 aprile 2011 che ha deferito la questione all’esame collegiale della Sezione;
Udito, nell’adunanza del 28 aprile 2011, il magistrato relatore Cons. Luisa D’Evoli;
PREMESSO:
Con istanza in data 11 aprile 2011, prot. 12300 trasmessa dal Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria con nota n. 26 del 14 aprile 2011 – assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria il 18 aprile 2011 con il n. 0001769-18/04/2011-SC_LIG-T85-A – il Sindaco del Comune di Santa Margherita Ligure ha chiesto alla Sezione un chiarimento interpretativo dell’art. 6, comma 7, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge con la legge n. 122 del 2010, in relazione alla figura del portavoce del Sindaco prevista dalla legge n. 150 del 2000.
L’Amministrazione chiede in sostanza se l’indennità del portavoce, nominato al di fuori del personale dell’Ente, vada ricompresa nelle limitazioni di spesa introdotte con l’art. 6, comma 7, del citato d.l. n. 78 del 2010, che prevede appunto un tetto per la spesa per studi ed incarichi di consulenza, la quale non può superare il 20 per cento di quella sostenuta nell’anno 2009, e nel caso affermativo chiede se il limite di spesa “a decorrere dal 2011” sia riferito al conferimento di nuovi incarichi o investa invece anche gli incarichi e le conseguenti spese disposti con impegni sul bilancio pluriennale prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010.
L’Amministrazione, nel formulare la richiesta di parere, ritiene ad ogni modo che l’indennità del portavoce non debba essere ricompresa nelle limitazioni di spesa introdotte con l’art. 6, comma 7, del citato d.l. n. 78 del 2010, stante quanto previsto dall’art. 7 della legge n. 150 del 2000, che disciplina la figura del portavoce del Sindaco, attribuendo allo stesso compiti di diretta collaborazione con l’organo di vertice dell’amministrazione comunale ai fini dei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di informazione.
CONSIDERATO IN DIRITTO:
1. La richiesta di parere all’odierno esame tende sostanzialmente ad ottenere una valutazione sulla portata applicativa delle limitazioni di spesa introdotte dall’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 in relazione alla disciplina della figura del portavoce del Sindaco prevista dall’art. 7 della legge n. 150 del 2000.
2. In via preliminare, osserva il Collegio che la richiesta di parere è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale, in quanto è stata sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’Amministrazione ed è stata trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria, nel rispetto, cioè, delle formalità previste dall’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131.
La stessa può ritenersi parimenti ammissibile sotto il profilo oggettivo della attinenza del quesito alla “materia della contabilità pubblica”, essendo il quesito formulato in relazione all’applicazione di norme di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento comunque della spesa pubblica.
3.1. Nel merito, occorre richiamare l’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 unitamente alla disciplina concernente la figura del portavoce del Sindaco prevista dalla legge n. 150 del 2000.
Il comma 7 dell’art. 6 del d.l. n. 78 del 2010 prevede testualmente che “al fine di valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni a decorrere dall’anno 2011 la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, incluse le autorità indipendenti, escluse le università, gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati nonché gli incarichi di studio e di consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell’anno 2009. L’affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.
L’art. 7, comma 1, della legge n. 150 del 2000 prevede che “l'organo di vertice dell'amministrazione pubblica può essere coadiuvato da un portavoce, anche esterno all'amministrazione, con compiti di diretta collaborazione ai fini dei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di informazione”. Il comma 2 del medesimo articolo prevede poi l’attribuzione al portavoce di una “indennità determinata dall'organo di vertice nei limiti delle risorse disponibili appositamente iscritte in bilancio da ciascuna amministrazione per le medesime finalità”.
3.2. Sulla portata applicativa delle limitazioni di spesa introdotte dall’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 in relazione alla disciplina della figura del portavoce del Sindaco prevista dall’art. 7 della legge n. 150 del 2000 si è già ripetutamente espressa, in sede consultiva, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia.
Nel parere reso con la deliberazione n. 111/2011/PAR, cui ha fatto seguito analogo parere reso dalla medesima Sezione con la deliberazione n. 142/2011/PAR, la Sezione Lombardia ha affermato che con riferimento all’incarico di “addetto stampa/portavoce” trovano applicazione i vincoli di spesa introdotti dal comma 7 dell’art. 6 del d.l. n. 78 del 2010 ove l’attività del portavoce non si esaurisca nel servizio di informazione dell’utenza in ordine alle attività poste in essere dal Comune.
Afferma, infatti, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia che l’attività del portavoce del sindaco va collocata nell’area delle collaborazioni autonome con la conseguenza che l’Amministrazione locale non può programmare e destinare per tale attività una spesa superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell’anno 2009.
Più in generale sulla portata applicativa dell’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 si sono recentemente pronunciate le Sezioni riunite in sede di controllo, investite di specifica questione di massima concernente l’individuazione del parametro di riferimento (cassa o competenza) per la determinazione del tetto e l’applicabilità dei limiti contenuti nell’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 alle spese per studi e consulenze finanziate mediante programmi comunitari o da privati (SS.RR. n. 7 del 2011).
Le Sezioni riunite, nel precisare che il parametro di riferimento va individuato nella competenza e non nella cassa, hanno affermato che le spese per studi e consulenze alimentate con risorse provenienti da enti pubblici o privati estranei all’ente affidatario non devono computarsi nell’ambito del tetto di cui all’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010. Ciò perché la finalità della norma non è quella di ridurre tout court le spese connesse al conferimento di studi ed incarichi di consulenza indipendentemente dall’impatto sul bilancio dell’ente, bensì quella di conseguire risparmi sul bilancio del singolo ente.
Sulla portata applicativa dell’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 in relazione a studi e consulenze finanziati con risorse provenienti da enti pubblici o privati estranei all’ente affidatario va poi richiamato anche quanto affermato da questo Collegio con il parere reso con la deliberazione n. 5 del 2011 a proposito di un quesito posto dal Comune di Bergeggi sull’esatto ambito di applicazione delle limitazioni di spesa previste dall’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 con riferimento agli incarichi di studio conferiti per le finalità dell’area marina protetta “Isola di Bergeggi”. La Sezione ha al riguardo precisato che ove il Comune dovesse ricorrere a risorse finanziarie diverse da quelle destinate alla realizzazione delle finalità dell’area marina protetta (e cioè nella specie a risorse diverse dai trasferimenti effettuati dal Ministero dell’Ambiente, dalle sanzioni amministrative relative ad illeciti commessi all'interno dell'area marina protetta nonché dai corrispettivi per le autorizzazioni ed i diritti di segreteria relativi alle attività consentite e regolamentate nell'Area naturale), gli incarichi eventualmente conferiti devono sottostare ai limiti indicati dal comma 7 dell’art. 6 del d.l. n. 78 del 2010.
4. Sulla base del quadro normativo sopra descritto e alla luce dei primi orientamenti interpretativi sulla normativa espressi dalla Corte in sede consultiva, ritiene il Collegio che la questione possa, tuttavia, ricevere un diverso inquadramento rispetto a quello prospettato dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia e che pertanto la questione, onde evitare antinomie nell’ordinamento, debba essere rimessa alla valutazione del Presidente della Corte dei conti ai fini dell’eventuale deferimento della stessa dinanzi alle Sezioni riunite di questa Corte ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito in legge con la legge 3 agosto 2009, n. 102.
4.1. Occorre al riguardo innanzitutto evidenziare che la figura del portavoce si colloca all’interno di una cornice normativa più ampia (la legge n. 150 del 2000) che ha introdotto più in generale una disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni.
La legge n. 150 del 2000 ha immesso nell’ordinamento il concetto di comunicazione pubblica, riconoscendo alla stessa il carattere di risorsa prioritaria e strutturale, legittimandone e prevedendone la diffusione in ogni momento e settore della Pubblica Amministrazione, e distinguendone altresì la specifica natura da quella di ognuna delle altre attività amministrative.
Nel contesto della disciplina della legge n. 150 del 2000, vengono istituite e regolamentate tre strutture: il portavoce, l’ufficio stampa e l’ufficio relazioni con il pubblico (URP).
Creato ex novo dalla legge n. 150 del 2000 e legato da un totale rapporto fiduciario al soggetto/organo che egli rappresenta, il portavoce collabora in prima persona ai fini dei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi d’informazione.
Il portavoce può essere scelto tra le professionalità interne o esterne all'Amministrazione, non ha un suo percorso formativo e per lo stesso non è previsto un contratto, ma solo una indennità stabilita dall'organo di vertice.
La mission del portavoce è, fondamentalmente, quella di assicurare soltanto la comunicazione politica-istituzionale secondo gli indirizzi stabiliti dal vertice dell'amministrazione pubblica, sia centrale che periferica, politica od amministrativa.
Si tratta in sostanza di una figura innovativa che coniuga un’elevata competenza professionale con un rapporto di fiducia e di appartenenza con il capo dell’amministrazione, di cui deve essere capace di comunicare scelte, orientamenti e strategie.
Alla base del lavoro del portavoce sta, dunque, il rapporto fiduciario con il vertice dell’amministrazione di riferimento, essendo il suo compito fondamentale quello, in sostanza, di tradurre e comunicare il programma istituzionale dell’amministrazione.
4.2. Le caratteristiche sopra descritte rendono dunque evidente che la spesa che grava sul bilancio dell’Ente in conseguenza dell’attribuzione al portavoce dell’indennità prevista dal comma 2 dell’art. 7 della legge n. 150 del 2000 esula in realtà dalla disciplina degli incarichi di studio e di consulenza di cui all’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010.
Se è vero, per un verso, che la ratio dell’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 non è quella di ridurre tout court le spese connesse al conferimento di studi ed incarichi di consulenza indipendentemente dall’impatto sul bilancio dell’ente, bensì quella di conseguire risparmi sul bilancio del singolo ente favorendo le professionalità interne, è vero per altro verso che, sebbene la spesa per l’indennità del portavoce costituisca spesa che grava sul bilancio dell’Ente, la disciplina di cui all’art. 7, comma 2, della legge n. 150 del 2000 per la figura del portavoce si colloca in rapporto di specie a genere rispetto alla disciplina recata dall’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 in materia di spese di consulenze.
L’incarico di portavoce rappresenta, infatti, esso stesso la realizzazione di una mission dell’Amministrazione, che è quella appunto di assicurare la comunicazione politica-istituzionale secondo gli indirizzi stabiliti dal vertice dell'amministrazione pubblica.
Gli incarichi che ricadono nella disciplina di cui all’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 rappresentano, invece, uno strumento operativo di cui si serve l’Amministrazione nella fase istruttoria per individuare problematiche e soluzioni per definire la fattispecie concreta sulla quale successivamente intervenire con un proprio provvedimento realizzativo delle finalità dell’Amministrazione procedente (v. in tale senso deliberazione Sezione Liguria cit. n. 5 del 2011).
Ricomprendere nella disciplina di cui all’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010 la spesa che grava sul bilancio dell’Ente in conseguenza dell’attribuzione al portavoce dell’indennità prevista dal comma 2 dell’art. 7 della legge n. 150 del 2000 significherebbe in tal senso vanificare gli effetti voluti dalla legge n. 150 del 2000, che ha individuato nel portavoce una figura precisa di raccordo con il vertice dell’Amministrazione per assicurare la comunicazione politica-istituzionale secondo gli indirizzi stabiliti dal vertice medesimo dell'amministrazione pubblica.
5. Sulla base della descritta ricostruzione interpretativa del quadro normativo si ritiene, pertanto, di sottoporre alla valutazione del Presidente della Corte dei conti la seguente questione di massima ai fini dell’eventuale deferimento della stessa dinanzi alle Sezioni riunite di questa Corte ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito in legge con la legge 3 agosto 2009, n. 102: «Se l’indennità del portavoce di cui all’art. 7 della legge n. 150 del 2000, nominato al di fuori del personale dell’Ente, vada ricompresa nelle limitazioni di spesa introdotte con l’art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, che prevede un tetto per la spesa per studi ed incarichi di consulenza non superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009».
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria ritiene di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la valutazione, ai sensi dell’art. 17, comma 31, del d.l. n. 78 del 2009, in ordine alla opportunità di rimettere alle Sezioni riunite della Corte questione di massima concernente il quesito formulato dal Comune di Santa Margherita Ligure.
Così deliberato in Genova nella camera di consiglio del 28 aprile 2011.
L’Estensore Il Presidente
Luisa D’Evoli Ennio Colasanti


Depositato in Segreteria il 25 maggio 2011
Il Funzionario Preposto
Dott. Michele Bartolotta

Gentilissimo...grazie mille.